XV Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2023

Понятие «орган местного самоуправления» является конституционным термином – он используется в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. В Федеральном законе № 131-ФЗ его определение сформулировано следующим образом: «органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» [3, ст. 2, п. 1].

Под системой органов муниципального управления понимается их взаимосвязанное единство, которое, исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления, обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения [7, с. 34].

Система оценки эффективности деятельности органов муниципальной власти в Российской Федерации начала складываться с 2007 года. С учетом степени важности построения системы эффективных органов муниципального управления 24 октября 2007 г. в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была введена статья 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления», которая устанавливает порядок составления списка показателей оценки и обосновывает возможность предоставления субсидий муниципалитету для поощрения и/или содействия достижению наилучших значений показателей.

Часть 3 статьи 18.1 добавлена 13 августа 2019 года. В ней содержится следующее дополнение: «Нормативными правовыми актами Правительства РФ может быть предусмотрено предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ в целях поощрения лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований» [3, ст. 18.1, ч. 3].

Для реализации Федерального закона в 2008 году Президент РФ издал Указ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов». В Указе содержится перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов:

1) Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения.

2) Доля среднесписочной численности работников малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников всех предприятий.

3) Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям.

4) Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром.

5) Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом.

6) Доля детей в возрасте от одного года до шести лет, состоящих на учете для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения.

8) Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, – всего, в том числе введенная в действие за один год.

9) Доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо- и электроснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации ТБО и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта РФ и (или) муниципального, городского округа в уставном капитале которых составляет не более 25 %, в общем числе организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на данной территории.

10) Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет.

11) Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека).

12) Удельная величина потребления энергетических ресурсов муниципальными бюджетными учреждениями.

13) Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления муниципального района (процент от числа опрошенных).

14) Результаты независимой оценки качества условий оказания услуг муниципальными организациями в сферах культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и иными организациями, расположенными на территориях соответствующих муниципальных образований и оказывающими услуги в указанных сферах за счет бюджетных ассигнований бюджетов муниципальных образований [5].

Особое внимание, на наш взгляд, необходимо обратить на 12-й и 13-й показатели перечня. Данные показатели отражают оценку эффективности деятельности муниципалитетов непосредственно населением, что, в свою очередь, является ключевым фактором в коммуникации между муниципальной властью и обществом.

В целях реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Правительством РФ разработан перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов.

В Постановлении перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов разбит на следующие блоки: «экономическое развитие, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, культура, физическая культура и спорт, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, жилищно-коммунальное хозяйство, организация муниципального управления» [4].

Для исполнения положений Федерального закона Правительством РФ представлены методические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов.

Согласно п. 7 данной методики, комплексная оценка эффективности местного самоуправления определяется по формуле, где математически строго устанавливается доля оценок эффективности местного самоуправления со стороны населения и государственной власти – 20 % и 80 %, соответственно [4]. То есть, мнение представителей государственной власти о работе местных чиновников в 4 раза важнее того, как их работу оценивают местные жители. По нашему мнению, такое положение дел нужно менять с учетом того, что сегодня пространство для участия населения в оценке эффективности деятельности органов муниципального управления значительно расширилось, что связано с развитием информационно-коммуникативных технологий, появлением новых каналов взаимодействия населения с органами власти.

Проанализировав перечисленные выше нормативные акты, можно выделить ряд характеристик, относящихся непосредственно к российской системе оценки эффективности деятельности органов муниципального управления.

1) Для оценки эффективности применяются как абсолютные, так и относительные показатели.

2) Оценка эффективности строится на объективных данных мониторинга деятельности муниципалитета и на субъективной оценке населением (опрос населения) деятельности органов муниципального управления.

3) Источниками информации являются статистические данные, представленные субъектами РФ, которые формируют официальную статистическую информацию по показателям в соответствии с федеральным планом статистических работ.

В странах с развитой экономикой система оценки эффективности работы органов муниципального управления успешно внедрена в структуру государственного управления: разработаны критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления, регулярно оценивается их деятельность. Заметные результаты в этой сфере достигнуты в США, где постоянно изучаются вопросы совершенствования муниципального управления. В 20-х гг. XX в. для изучения организации эффективной работы на местном уровне было создано Бюро по изучению муниципальных проблем, а Национальный комитет муниципальных стандартов США разработал способы оценки эффективности работы государственных и муниципальных служб.

В настоящее время в США для оценки эффективности системы муниципального управления используют комплексную методику оценки эффективности системы управления и качества предоставляемых услуг, разработанную Институтом государственного управления Кэмпбел. Начиная с 1996 г., данная методика была использована для оценки эффективности управления всех штатов, 35 самых крупных городов США, и 40 больших округов [1, с. 38]. Эта методика направлена на оценку эффективности работы муниципальной администрации по следующим сферам деятельности: управление капиталом (финансовый менеджмент); управление человеческими ресурсами; менеджмент по результатам; управление информационными технологиями.

В российской же практике муниципального управления используется только оценка эффективности менеджмента по результатам, в частности оценка:

эффективности (отношения результата к затратам) – для оценки эффективности использования бюджетных средств,

результативности (отношения фактического результата к планируемому) – для оценки эффективности реализации целевых программ.

Комплексная методика оценки эффективности системы управления и качества предоставляемых услуг позволяет оценить эффективность системы управления одновременно по разноплановым направлениям, характеризующим как социально-экономическое развитие муниципалитета, так и работу чиновников различного ранга, и качество оказания ими социальных услуг населению.

В США также используется методика оценки сравнительной эффективности муниципального управления «сравнение по сопоставимым показателям с другими органами в сходных функциональных областях». Примером такой методики является сравнительный анализ собственной деятельности администрации г. Сан-Диего. В основе данной методики лежит методология сравнительного анализа деятельности сложных технических, экономических и социальных систем Data Envelopment Analysis (DEA) или анализ среды функционирования.

Суть методологии DEA заключается в построении эффективной гиперповерхности, являющейся аналогом производственной функции для рассматриваемых групп объектов по эмпирическим данным. Каждому объекту в многомерном пространстве ставится точка «затраты – выпуск». Соответственно, объект контроля может исследоваться на основе множества входных и выходных параметров во взаимодействии с окружающей средой функционирования (например, «затраты на управление – результат», «бюджетные расходы – результат», «бюджетные расходы» – «финансовый потенциал»).

Преимущество методологии DEA заключается в получении единственного обобщенного показателя, учитывающего множество факторов и характеризующего недооцененность каждого объекта относительно других по совокупности показателей. Использование данной методологии позволяет определить уровень эффективности работы муниципальной власти каждого из анализируемых объектов в группе, идентифицировать источники и размеры неэффективности, сравнить объекты на входе и на выходе, у которых есть множество разнообразных ресурсов и результатов.

Однако данная методология имеет существенный недостаток: существует вероятность, что эффективность сразу несколько объектов будет равна 1, что не позволит проранжировать по эффективности все объекты, и для этого необходимо будет применять другие, более сложные методы [2, с. 493].

В Европе, в частности в странах Евросоюза, используется методика оценки деятельности органов муниципального управления Common Assessment Framework (CAF) или общая структура оценки, разработанная в Европейском институте государственного управления. Основной целью общей структуры оценки является разработка простой в использовании методики оценки эффективности и качества работы муниципальной администрации.

Методика CAF основывается на двух ключевых принципах:

совместимость с различными организационными моделями муниципальных администраций;

применимость для оценки специфики качества работы организаций муниципального сектора.

CAF позволяет получить целостную оценку деятельности органов муниципального управления одновременно под различными углами зрения и предоставляет комплексный подход к анализу работы муниципальной власти. Применяя данную методику, можно определить сильные стороны работы муниципальной власти и первоочередные направления для улучшения деятельности и разработать программы действий по проведению улучшений. Но в указанной методике используется недостаточное количество измеряемых данных, и требуется модернизация измерительной системы методики.

Итак, в настоящее время активно развиваются различные методики оценки эффективности работы органов муниципального управления:

в России – методика оценки бюджетной эффективности и методика оценки эффективности показателей, характеризующих достигнутый уровень и качество жизни населения;

в США – комплексная методика оценки эффективности системы управления и качества предоставляемых услуг и методика оценки сравнительной эффективности муниципального управления «сравнение по сопоставимым показателям с другими органами в сходных функциональных областях», в основе которой лежит методология Data Envelopment Analysis или анализ среды функционирования;

в Европе, в частности в странах Евросоюза, – методика оценки деятельности органов муниципального управления Common Assessment Framework или общая структура оценки.

Все это указывает на то, что, эффективность деятельности органов муниципального управления должна основываться на сравнении предъявляемых к объектам управления и документально закрепленных требований с проявленными ими фактическими характеристиками. Для достижения максимального эффекта деятельности органов муниципального управления требуется не только совокупность результатов на данный момент, но и постоянный мониторинг их деятельности. Зарубежный опыт может быть использован для разработки и внедрения в России единой системы оценки эффективности государственного и муниципального управления.

Список использованных источников

Медведев Н. П. К вопросу об истории местного самоуправления в США и его организационных особенностях / Н. П. Медведев // Евразийский Союз: вопросы международных отношений. – 2021. – Т. 10. – № 1 (35). – С. 37 – 46. – ISSN: 2306-5702. – Текст : непосредственный.

Портнова А. С. Методология DEA: оценка эффективности экономических объектов, анализ метода и свойств решений / А. С. Портнова, А. А. Гаврилова // Научный электронный журнал Меридиан. – 2020. – № 8 (42). – С. 492 – 494. – Текст : непосредственный.

Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон № 131-ФЗ : текст с изменениями и дополнениями на 14 июля 2022 года : [принят Государственной думой 16 сентября 2003 года : одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/. – Режим доступа: сеть Интернет. – Текст : электронный.

Российская Федерация. Постановления. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (вместе с «Методикой мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов», «Методическими рекомендациями о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета» : Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 : текст с изменениями и дополнениями на 30 июня 2021 года. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139508/. – Режим доступа: сеть Интернет. – Текст : электронный.

Российская Федерация. Указы. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов : Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 : текст с изменениями и дополнениями на 11 июня 2021 года. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_76576/. – Режим доступа: сеть Интернет. – Текст : электронный.

Савельев И. И. Оценка эффективности работы муниципальной власти : монография / И. И. Савельев, С. В. Никифорова. – Москва : РУСАЙНС, 2020. – 212 с. – ISBN 978-5-4365-2147-3. – Текст : непосредственный.

Шкондерова Н. А. Понятие и правовая природа органов местного самоуправления / Н. А. Шкондерова // Наука через призму времени. – 2020. – № 10 (43). – С. 32 – 36. – ISSN: 2541-9250. – Текст : непосредственный.

Код для цитирования: Скопировать