XIII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2021

Законодательные требования к промышленной безопасности постоянно дополняются и расширяются. Если рассматривать сферу промышленной безопасности, то отметим, что в 2020 году одним из главных событий в этой сфере стало внесение изменений в текст Федерального закона № 116-ФЗ от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [1].

Одной из причин внесения изменений является приведение документа в соответствие с положениями нововведённых в правоприменительную практику законов. Так, в июле 2020 года в российской правовой системе произошло изменение законодательства в области государственного контроля и надзора. В частности, были приняты два очень ожидаемых закона (начало которым было положено около 5-6 лет назад): Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [2,3].

Сразу отметим, что каких-либо концептуальных изменений действующих положений не планируется, но при этом появятся новые технические детали, которые будут связаны с механизмом реализации полномочий Ростехнадзора.

В соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», никакие требования не могут появиться без оформления их соответствующим образом. Они не могут теперь содержаться ни в стандартах, ни в каких приказах и иных ведомственных документах. Обязательные требования устанавливаются лишь нормативно-правовыми документами. Допускается ряд исключений по некоторым приказам, но все эти приказы также должны проходить процедуру обсуждения (обязательно), иначе Министерство юстиции не пропустит данный приказ. Обязательные требования должны основываться на научных подходах и разработках и к тому же необходимо заполнять в общественном пространстве чек-лист, в котором он должен определить дополнительные нагрузки. Требования необходимо обосновать и логически, и статистически. Обязательные требования, которые установлены, должны пересматриваться каждые 6 лет.

Отдельные статьи (со статьи 37 по статью 48, исключая содержание статьи 47) указанной главы раскрывают содержание каждого вида деятельности (указываются объекты государственного контроля (надзора), определение терминов, порядок проведения действий, субъекты государственного контроля (надзора), запреты, формы мероприятий, в рамках которых осуществляются отдельные действия).

Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», вступающий в силу с 01.07.2021 определяет процессуальные основы осуществления государственного и муниципального контроля; делает основной акцент на профилактических мероприятиях; предусматривает новую модель управления рисками; дополняет перечень контрольно-надзорных мероприятий; предполагает цифровизацию контроля [2].

Далее кратко рассмотрим, какие изменения подготовил новый ФЗ [3]:

Особо нужно отметить, что закон закрепляет новый подход регулирования государственного контроля, который предполагает замену проверок, главного инструмента контроля, на использование методов, которые не предполагают прямого контакта с контролируемым субъектом.

Предлагаются такие способы, как контрольная и мониторинговая закупка, инспекционный визит, рейд и выездное обследование.

Что касается выездных проверок, они могут быть проведены только при условии отсутствия другой возможности подтвердить подлинность сведений.

Несмотря на нововведения стоить отметить, что в течение последних 6-7 лет нормативная база в сфере промышленной безопасности была обновлена на 90%. Это позволило задавать современные требования, которые ранее удалось обсудить с представителями деловых кругов.

Чтобы ликвидировать недостатки, в июне 2019 года был подготовлен масштабный проект с серьезными требованиями к организации мер по промышленной безопасности на производственных предприятиях.

Возвращаясь к Федеральному закону № 116-ФЗ, отметим, что Ростехнадзором были внесены следующие дополнения в текст данного федерального закона:

уточнение терминов;

введение понятия «технические устройства» и их классификация;

вынесение вопросов продления сроков эксплуатации в отдельную сферу;

оптимизация процедуры проверки промышленной безопасности: при положительных промежуточных аудитах промышленной безопасности периодичность проверок устанавливается 1 раз в 5 лет;

автоматизированный государственный мониторинг за опасными объектами, порядок передачи данных в эту систему учета.

отдельные уточнения по нормам выполнения различных работ.

Для подготовки к деятельности по новым правилам решено дать период адаптации предприятиям до конца 2021 г.

Правительство намерено пересмотреть подход к контролю промышленной безопасности, документационному обеспечению и лицензированию ряда видов деятельности.

Наиболее масштабные изменения в нормативной базе по промышленной безопасности связаны с действием «регуляторной гильотины». Постановление №1192 от 06.08.2020 года «О признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов и отдельных положений нормативных правовых актов…» отменяется большинство действующих федеральных норм и правил по вопросам промышленной безопасности. Данный документ вступает в законную силу с 01 января 2021 года.

Со стороны Ростехнадзора «под нож» попали 152 акта, многие из которых связаны с промышленной безопасностью.

Так, в сфере промышленной безопасности прекращается действие 10 правительственных постановлений и 155 ведомственных актов. В области безопасности гидротехнических объектов – 6 правительственных постановлений и 20 ведомственных приказов. Вместо них планируется подготовка новых постановлений и актов Ростехнадзора. Они уже прошли обсуждение с участниками рабочей группы, также состоялось рассмотрение на уровне правительственной подкомиссии, после чего проекты были внесены в Кабинет министров.

Для ввода нововведений в Ростехнадзоре предложили переходный период –до 31 декабря 2021 года, что должно облегчить адаптацию к новым требованиям владельцев опасных производственных объектов (ОПО) и эксплуатирующих организаций.

Таким образом, предполагается, что через 2-3 года будут действовать только те Правила, которые обновит за это время Ростехнадзор или докажет их необходимость.

С 01.01.2021 г. начнет действовать новый алгоритм лицензирования деятельности промышленной безопасности. По новым правилам Ростехнадзор будет проверять документацию на само производство, здания, где оно функционирует, действующие на нем технические устройства.

Дополнились требования тремя пунктами:

В штате организации должно работать на постоянной основе не менее трех экспертов по промышленной безопасности в 2020 году.

Здания, в которых осуществляется производственная деятельность ОПО, должны находиться в собственности у лицензиата или соискателя.

Наличие результатов экспертной проверки промышленной безопасности.

Все нововведения приняты с целью повышения безопасности работы производств, повышения качества их работы, улучшения контроля со стороны государства.

В РФ около 70% экспертиз в сфере промбезопасности связаны с продлением ресурса оборудования, при этом в других странах этот вопрос относится к компетенции предприятия-изготовителя. Только оно может взять ответственность за это, так как знает материалы, из которых произведено техническое устройство.

В России вопрос продления срока эксплуатации ОПО находится в ведении независимых экспертов, которые часто применяют формальный подход, ставя нужную печать. Ростехнадзор не поддерживает подобный подход и считает необходимым перенести ответственность за продление ресурса устройства на уровень компании-эксплуатанта. Фактически это означает переход от обязательной к добровольной экспертизе.

Главная причина аварий связана с человеческим фактором, поэтому Ростехнадзор берет под свой контроль процедуру аттестации специалистов в сфере промышленной безопасности. Теперь она организована на едином портале Информационной системы «Единый портал тестирования» (ИС ЕПТ) даже при наличии комиссии на предприятии. Это минимизирует предоставление «липовых» протоколов, так как они фиксируются на едином портале [7].

Вводятся и новые правила по документационному обеспечению опасных производственных объектов и по предоставлению декларации промышленной безопасности Постановлением №1243 от 17 августа 2020 г. «Об утверждении требований к документационному обеспечению систем управления промышленной безопасностью». Правительство утвердило обновленные требования к докобеспечению систем управления (СУ) опасных производственных объектов. Они касаются организаций, которые эксплуатируют объекты с I или II классом опасности. Согласно новым правилам, в списке обязательных документов для таких СУ: заявление эксплуатирующих компаний о политике промышленной безопасности; положение о СУ; положение о производственном контроле исполнения требований промышленной безопасности; документально оформленный план мероприятий по снижению риска аварий [6].

В Постановлении изложены требования ко всем перечисленным документам, установлены сроки их подготовки, опубликования и действия. Планы мероприятий по снижению рисков и обеспечению промышленной безопасности следует составлять на один календарный год вперед.

Власти смягчили требования, чтобы облегчить предприятиям работу в тяжелых условиях. Антикризисные меры затронули промышленность, гидротехнику и электроэнергетику. Но послабления ввели не для всех.

Правила, по которым с 1 января 2021-го надо будет представлять декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов, изложены в правительственном Постановлении №1241 от 17 августа 2020 г. № 1241 «Об утверждении Правил представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов». Если обобщить, помимо надзорных органов, которым декларацию следует представить обязательно, есть субъекты, которые вправе запросить документ. Обязательные: Ростехнадзор; Органы, которые контролируют безопасность эксплуатации (как региональные, так и федеральные). По запросу: ФОИВ, территориальный орган МСУ; граждане, которые проживают на территории, где расположен опасный объект [5].

Порядок лицензирования Ростехнадзором деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности - изменения Определенный в 2012 году (Постановление №682) порядок лицензирования экспертной деятельности в области промышленной безопасности устарел и также попал под «регуляторную гильотину». Взамен Правительство сформировало новые правила на следующие шесть лет. Актуализированные требования и обновленное содержание процедур изложены в Постановлении №1477 от 16 сентября 2020 «О лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности». Данное Постановление вступает в силу с 1 января будущего года и будут действовать до конца 2026-го [4].

Ростехнадзором также были подготовлен ряд проект, направленный на изменение Федерального закона «О промышленной безопасности». Основной целью данных изменений является оптимизация механизма промышленной экспертизы и отказ от формального подхода. Предлагает отказаться от обязательной экспертизы зданий и переложить ответственность за решение о продлении эксплуатации на руководство предприятий.

С 1 января 2021 года также утрачивает законную силу приказ Ростехнадзора №25 от 23 января 2014, который содержал в себе нормы и правила представления сведений о производственном контроле в ФС по технологическому, экологическому и атомному надзору. Иными словами, с начала наступающего года перестает действовать базовый документ для сдачи ежегодного отчета по промышленной безопасности. При этом саму отчетность не отменили.

В настоящее время ведётся активная законотворческая работа по подготовке норм права, который будет функционировать вместо приказ №25. В пояснительном письме надзорная служба подчеркивает, что отчитываться нужно будет в соответствии с нормативно-правовыми актами, которые действуют на момент представления данных. Это значит, что в ближайшее время следует особенно внимательно следить за обновлениями от Ростехнадзора [7].

В заключении отметим, что в последнее время в контрольно-надзорной деятельности всех сфер получает преобладающее значение риск-ориентированный подход. При этом отметим отсутствие единой методики оценки через риск-ориентированный подход, в том числе того вреда и ущерба, который может быть нанесен в результате несоблюдения тех или иных требований.

На мой взгляд, в целях исключения двойственного и декларативного толкования общепринятых понятий, соответствия принципам ясности и недвусмысленности правовой нормы в процессе ее правоприменения в законопроекте требуется уточнение таких правовых дефиниций, как «экспертные организации», «индикаторы риска нарушения обязательных требований» и «добросовестное поведение».

С моей точки зрения, система нормирования должна иметь механизм под названием «гибкое нормирование», для того чтоб было возможным исключиться из-под действия государственных норм на основе расчета риска. Прообразом данного правила может служить обоснование безопасности опасных объектов и их пожарной безопасности. Такие системы должны быть созданы во всех органах контроля.

Следовательно, выделим следующие требования к системе нормирования:

– систематизация деятельности органов власти по установлению обязательных требований, в том числе и технического характера (техническое регулирование, отраслевые системы, национальная система стандартизации);

– обязательные требования, устанавливающиеся только нормативно-правовыми актами. Остальные акты должны носить лишь регламентирующий характер. Регистрация актов в Министерстве Юстиции и в отраслевой системе нормирования;

– четкое разделение обязательных и рекомендательных актов;

–четкое определение полномочий государственных органов по принятию обязательных требований (один орган- одна сфера регулирования);

– установление определенного срока действия актов нормирования;

– механизм отраслевого обсуждения актов нормирования при их разработке с предпринимательским сообществом;

– мониторинг применения обязательных требований и обобщению правоприменительной практики;

– формирование центров нормирования.

Список литературы

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с посл. изм. и доп. от 08 декабря 2020 г. № 429-ФЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 09.12.2020).

Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 08.12.2020).

Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 08.11.2020).

Постановление №1477 от 16 сентября 2020 «О лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 09.12.2020).

Постановление №1241 от 17 августа 2020 г. № 1241 «Об утверждении Правил представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 09.12.2020).

Постановление №1243 от 17 августа 2020 г. «Об утверждении требований к документационному обеспечению систем управления промышленной безопасностью» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 09.12.2020).

Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору [Электронный ресурс]. http://www.gosnadzor.ru (дата обращения: 09.12.2020).

Код для цитирования: Скопировать