XII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2020

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации (РФ), которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях.

Сегодня административное право как отрасль права имеет ряд проблем, разрешением которых занимаются юристы уже более двадцати лет. Если мы вернемся к началу формирования российского административного законодательства, то отметим, что еще 20 лет назад только велся разговор о создании кодифицированного документа, в котором бы содержались все нормы административного права. За прошедшие годы вступил в силу обобщающий закон - Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.

Мнения специалистов по данному вопросу противоречивы. Безусловно, с принятием КоАП юристам удалось урегулировать отношения, касающиеся, в основном, вопросов административной ответственности. Однако административная ответственность является лишь частью административного права. В связи с этим, у ведущих юристов возникло предложение о полной систематизации всех норм данной правовой сферы в аналогичном кодифицированном правовом документе. Но осуществить эту сложную работу пока не удалось ни в научном, ни, тем более, в практическом плане.

Совокупность правовых норм, регулирующих вопросы административного характера, с каждым годом увеличивается. Это связано с развитием и изменением системы государственной власти, внедрением новых явлений в общественную жизнь. Данные обстоятельства приводят к тому, что существенно возрастает правовая база административного законодательства и упорядочивание ее в одном кодифицированном документе представляется уже невозможным. Многие юристы предлагают свои пути разрешения этой проблемы. Например, внедрение "частичной" кодификации административного права. Суть данного мероприятия заключается в объединении отдельных правовых норм по предмету их регулирования либо по другому признаку, предложенному соответствующим законодательным органом. Безусловно, деятельность по созданию таких "фрагментарных" актов, в связи с ее трудоемкостью, займет достаточно длительное время, зато позволит упростить обращение к нормам административного права.

Говоря об административно-правовом регулировании, необходимо отметить, что согласно п. "к" ч.1 ст. 72 Конституции РФ административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, из этого следует, что регулирование административных правоотношений является взаимной обязанностью Российской Федерации и ее субъектов. Это также подтверждается тем, что законы субъектов РФ об административных правонарушениях входят в состав законодательства об административных правонарушениях РФ. Основным условием для таких законов является их непротиворечие нормам федерального кодекса. Тем не менее, несмотря на достаточно четкую и ясную позицию по данному вопросу, законодатель также встречается с проблемами в этой сфере. Это связано, прежде всего, с тем, что часто нормы законопроекта регионального характера, в частности в территориально-отдаленных регионах нашей страны, содержат противоречащие основному закону положения, отражающие отличительные особенности отдельных регионов, их культурные и общественные черты. В такой ситуации законопроект, конечно же, не вступит в силу, так как противоречит федеральному законодательству.

Нельзя забывать, что многие пробелы в сфере административно-правового регулирования возникают из-за особенностей характера взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. Данные особенности выражаются в четком установлении компетенций отдельных субъектов права, которые не всегда точно прописаны в законе.

Согласно новой концепции КоАП, количество административных правонарушений значительно сократят, а также разделят по категориям. Они будут зависеть от их характера и степени общественной вредности. Исходя из этого и будут назначать наказание.

«Например, административные правонарушения повышенной степени общественной вредности могут быть отнесены к категории грубых», - говорится в тексте документа.

Кроме того, каждая категория получит свой срок давности привлечения к ответственности, который не может превышать двух лет. Исключением из этого правила станет административная ответственность для юридических лиц.

«Учитывая характер и степень общественной вредности различных категорий административных правонарушений, предлагается установить разные сроки, в течение которых лицо считается подвергнутым административному наказанию», - говорится в тексте концепции.

В качестве первого наказания для граждан за негрубые правонарушения кодекс предлагает назначать предупреждения, а не выписывать штрафы.

На такое мягкое наказание за негрубое и первое нарушение могут рассчитывать индивидуальные предприниматели или юридические лица, работающие в сфере малого и среднего предпринимательства, а также их сотрудники.

Если все же наказание предусматривает штраф, то его размер будет определяться целым рядом обстоятельств. Кроме характера правонарушения и размера вреда, при выписке штрафа будут учитываться финансовое положение нарушителя и его семьи.

При этом если нарушитель устранил или предотвратил вред, который он мог нанести своими действиями, то ему назначается минимальный размер штрафа, или вообще вместо финансового наказания ему вынесут предупреждение.

Кроме этого, авторы предложили распространить правила сокращения штрафа в два раза, если нарушитель выплатит его в течение 20 дней после вынесения постановления. Сейчас это правило действует только для нарушителей ПДД.

Под это нововведение не попадут грубые административные правонарушения, а также оборотные штрафы (выплаты, зависящие от выручки компании. Используются в основном при нарушении антимонопольного законодательства).

Новый кодекс предусматривает уменьшение штрафа в случае обстоятельств, по которым административная ответственность должна быть смягчена. При этом сумма, которую обязан заплатить нарушитель, будет уменьшаться при каждом таком обстоятельстве.

И наоборот, в случае отягчающих обстоятельств штраф будет только увеличиваться. Размеры уменьшения или увеличения штрафа должны устанавливаться кодексом.

Если сумма штрафа достигла 10 тысяч рублей, то авторы нового Кодекса предложили списывать деньги с банковских счетов должника без возбуждения исполнительного производства¹.

«Законопроектом предлагается ввести в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуальный ‎кодекс РФ об административных правонарушениях ‎с 1 января 2021 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки введения их в действие», - говорится в пояснительной записке к документу.

Новый КоАП сократит число административных правонарушений, в связи с чем после вступления в силу нового варианта Кодекса дела об административных правонарушениях, которые в нем не предусмотрены, должны быть прекращены.

Также с 1 января 2021 года не подлежат исполнению уже вынесенные решения о привлечении к административной ответственности за те правонарушения, которые не были включены в новый вариант КоАП, говорится в опубликованном на федеральном портале проектов нормативных правовых актов законопроекте о введении в действие нового КоАП. Новый Кодекс об административных правонарушениях сократит предельный срок назначения обязательных работ. «Существенно сокращен предельный срок назначения обязательных работ. В новом КоАП он составит 60 часов вместо 200 часов в действующей редакции», - говорится в пояснительной записке к проекту КоАП. При этом обязательные работы предлагается не назначать беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, детей-инвалидов, одиноким родителям (или лицам их заменяющим), имеющим ребенка в возрасте до 14 лет, инвалидам I и II групп, лицам, осуществляющим уход за инвалидом I и II групп, в том числе за ребенком-инвалидом.

Также данный вид административного наказания предлагается не назначать военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, прокурорским работникам, сотрудникам Следственного комитета, имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, войск национальной гвардии, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, таможенных органов, органов принудительного исполнения, сотрудникам дипломатических представительств, консульских учреждений РФ, постоянных представительств РФ при международных организациях. Кроме того, проект нового КоАП предусматривает целый ряд нововведений. Как говорится в пояснительной записке к проекту нового Кодекса, общий срок давности привлечения к административной ответственности увеличен до одного года.

Кроме того, в новом варианте исключены верхний и нижний пределы административных штрафов - их размеры предлагается сохранить лишь в региональных законах об административных правонарушениях, то есть в разных регионах размеры штрафов могут быть разными (за исключением городов федерального значения - Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя). Будущий кодекс предполагает расширение возможности конфискации — она может быть распространена «не только на орудия и предметы административного правонарушения, но и на не являющиеся орудиями совершения или предметами административного правонарушения маломерные суда, автомототранспортные средства, а также прицепы к ним, подлежащие государственной регистрации, принадлежащие на праве собственности лицам, привлеченным к административной ответственности за совершение отдельных административных правонарушений».

К административной ответственности смогут привлекать и за правонарушения, совершенные за пределами РФ «в случае, если указанное административное правонарушение направлено против интересов Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международным договором РФ, если указанное лицо не было привлечено за соответствующее деяние к уголовной или административной ответственности». Штрафы Проект Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях (в который выведены процессуальные моменты привлечения к административной ответственности, в действующем КоАП они в одном кодексе с разделом о видах административных правонарушений — прим. ТАСС) значительно увеличивает виды штрафов, которые можно будет оплатить с дисконтом в 50%.

Если в действующем КоАП выплата половины штрафа возможна лишь по штрафам, назначенным по ряду статьей об административных правонарушениях в области дорожного движения, то новый кодекс дает такую возможность так же и «при уплате административного штрафа за совершение административного правонарушения, не являющегося грубым, <…>, а также при уплате административного штрафа за совершение административного правонарушения в области таможенного дела, в области транспортной безопасности». При выплате такого штрафа не позднее 20 дней со дня вынесения постановления о назначении административного наказания штраф «может быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа», говорится в пояснительной записке.

Наиболее известная глава КоАП РФ 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения» стала 21 главой нового свода, который также пополнился тремя статьями. Раньше в эту главу входили 42 статьи, в новой редакции КоАП будет 41 статья. По замыслу авторов проекта, в обновленном кодексе должны появиться три новые статьи.

Так, статья 21.29 «Систематическое нарушение правил эксплуатации, использования транспортного средства и управления транспортным средством» предусматривает административное наказание для водителей, нарушивших правила более трех раз, за исключением тех случаев, когда их «поймали» системы фотовидеофиксации. По данной статье водитель может быть лишен прав на срок от года до 1,5 лет. Люди без водительских прав могут быть привлечены к штрафу в размере от 10 до 30 тыс. рублей. Новая статья 21.30 «Опасное вождение» предусматривает наложение административного штрафа в 5 тысяч рублей. Еще одно нововведение в этой главе — статья 21.41 «Управление по дорогам общего пользования средствами и механизмами, не предназначенными для движения по таким дорогам». По первой части статьи на водителя может быть наложен административный штраф в размере от 5 до 15 тыс. рублей. Вторая часть предусматривает штраф от 20 до 30 тыс. рублей либо от 20 до 60 часов обязательных работ за такое повторное нарушение. При этом из кодекса исключаются статьи 12.21.1 «Нарушение правил движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства», 12.21.3 «Несоблюдение требований законодательства РФ о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн», 12.31.1 «Нарушение требований обеспечения безопасности перевозок пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» а также 12.35 «Незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию». Санкции за нарушение пожаробезопасности новый Кодекс об административных правонарушениях вводит наказание в виде приостановки работы объекта на срок до 30 суток за повторное нарушение требований пожарной безопасности. Административный запрет деятельности на срок до 30 суток будет предусмотрен за повторное нарушение требований пожарной безопасности на объектах, отнесенных к категории чрезвычайно высокого, высокого или значительного риска. Речь идет о таких нарушениях, как неисправность источников противопожарного водоснабжения, автоматических установок пожаротушения, систем пожарной сигнализации, оповещения, противодымной защиты, а также несоответствие эвакуационных выходов требованиям пожарной безопасности.

В нынешней редакции КоАП нет нормы, предусматривающей приостановление деятельности объекта за повторно выявленное нарушение пожарной безопасности. По действующим нормам пожарный инспектор может через суд приостановить работу объекта, но только в случае, если грубые нарушения пожарной безопасности не устранены на момент второй внеплановой проверки. Также в действующем КоАП не конкретизируются нарушения и не уточняются объекты, к которым может применяться данный вид административного наказания. Вместе с тем максимальный срок закрытия объекта сейчас составляет 90 суток. В 2019 году законодательно было закреплено шесть категорий риска для объектов: чрезвычайно высокая, высокая, значительная, средняя, умеренная, низкая.

Для каждой из них определена периодичность проверок на предмет соблюдения обязательных требований пожарной безопасности. К категории чрезвычайно высокого риска относятся социально значимые объекты с круглосуточным пребыванием людей. Высокий риск установлен для школ, вузов, училищ, театров, кинотеатров, крупных торгово-развлекательных центров, в которых одновременно могут находиться более 5000 человек. Торговые центры и другие объекты, на которых одновременно могут находиться более 1000 человек, подпадают под категорию значительного риска. Новый российский Кодекс об административных правонарушениях вводит штраф для индивидуальных предпринимателей за нарушение санитарных требований к организации детского отдыха. Из проекта следует, что за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям пребывания, воспитания, обучения, отдыха и оздоровления детей, а также ухода и присмотра за ними на ИП может быть наложен штраф от 200 тыс. до 500 тыс. рублей или административный запрет деятельности на срок до 30 суток. Действующий кодекс накладывает штраф только на должностных и юридических лиц. Кроме того, в главе отсутствуют санкции за повторное нарушение санитарных требований².

Таким образом, принципиально новыми и наиболее интересными положениями будущего КоАП РФ назовем следующие:

1. Выделение из КоАП норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях (п. 1 Концепции). Если процедурные вопросы будут прописаны более подробно, это может устранить существующую неясность Кодекса, о которой я говорила.

2. Исключение административной ответственности органов власти, государственных и муниципальных органов, фондов, казенных учреждений за противоправные деяния в их деятельности (п. 2.3.4.2). Основание - бюджетное финансирование и невозможность самостоятельно распоряжаться финансовыми средствами. Административная ответственность должностных лиц этих органов и организаций сохраняется.

Это предложение не соотносится с принципами справедливости и равенства, которые предлагается внести в новый КоАП РФ (п. 2.2.2), ведь имущественное и финансовое положение других субъектов административной ответственности лишь учитывается при назначении наказания, но не исключает ее.

3. Исключение административного приостановления деятельности из перечня видов административных наказаний и перенос его в перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (п. 2.4.1). Одновременно в перечне мер обеспечения сохраняется временный запрет деятельности. Последствия их применения одинаковые - пресечение деятельности, представляющей общественную опасность. В чем разница между этими мерами - в такой ситуации непонятно. Поскольку временный запрет будет применяться во внесудебном порядке, а приостановление деятельности - только в судебном, данная норма, как видится, будет мертвой.

В текущей редакции КоАП временный запрет применяется до окончания рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения административного наказания, например, в виде приостановления деятельности (такое наказание также может быть назначено только в судебном порядке). Представляется, что в этом подходе больше логики.

4. Распространение механизма уплаты половины суммы наложенного административного штрафа на иные административные правонарушения, не только в области дорожного движения (п. 6.1). Это может снизить нагрузку на добросовестный бизнес, увеличит собираемость штрафов.

Код для цитирования: Скопировать