XII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2020

Демократический тип легитимации власти, предполагающий законность и прозрачность процедуры выборов на конкурентной основе, является лучшим гарантом согласия общества на власть и готовность ее добровольно поддерживать и ей подчиняться. [10]

Основной тенденцией развития современного избирательного законодательства за последние 20 лет является его нестабильность. Ярким примером сказанного является эволюция законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Каждым выборам депутатов Государственной Думы предшествовали изменения правил ее избрания. Каждому из этих этапов соответствовал основательный пересмотр механизма выборов и соответствующие корректировки законодательства. Вслед за введением по Указу Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» Положения о выборах депутатов Государственной Думы Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации» принимался заново четырежды (1995, 1999, 2002, 2005) [2][7]. Причем в Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ уже 28 раз вносились дополнения и изменения.

В зависимости от содержания и направления проведенных реформ избирательного законодательства в период с 1993 по 2014 гг., в его развитии можно выделить три периода.

Первый этап с 1993 по 2003 гг. — этап демократизации избирательного законодательства.

Второй этап с 2003 по 2011 гг. — этап отказа от ряда демократических институтов избирательного права и избирательной системы.

Третий этап — с 2011 г. по настоящее время — возвращение демократических институтов избирательного права.

Первый этап развития избирательного законодательства с 1993 по 2003 гг. — этап демократизации избирательного законодательства — ознаменовался законодательным закреплением возможности: выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения во все представительные органы государственной власти и местного самоуправления, что давало возможность реализации пассивного избирательного права беспартийным гражданам и наличия в парламенте группы независимых кандидатов, которые могли объединяться по критериям, не связанным с их партийной принадлежностью; законодательное закрепление принципа состязательности при реализации пассивного избирательного права; возможности регистрации кандидата, имевшего ранее судимость, о чем должно быть указано в заявлении о согласии баллотироваться, возможность избрания лиц с двойным гражданством; возможность внесения избирательного залога вместо сбора подписей в подписной лист, создания избирательных блоков для выдвижения кандидатов в депутаты; самостоятельного выбора субъектом РФ, муниципальным образованием вида избирательной системы, используемой на выборах депутатов; наличие в избирательном бюллетене графы «против всех», наличие порога явки избирателей на выборы для признания их состоявшимися; избрание первого состава Совета Федерации путем прямого голосования избирателей; прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ, закрепление в отдельных субъектах РФ возможности досрочного их отзыва. [9]

Второй этап в развитии избирательного законодательства был пронизан идеей построения «вертикали власти». Для достижения этой цели в избирательное законодательство был внесен ряд существенных изменений, многие из которых были направлены на повышение роли правящей политической партии. Прежде всего это проявилось в повышении требований к численности политических партий. Если по Федеральному закону от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 07.05.2013 г.) «О политических партиях» численность политической партии должна была составлять не менее 10 тыс. членов, то с 2004 г. она была увеличена до 50 тыс. членов [3]. При этом предполагалось, что сокращение числа политических партий приведет к тому, что ими легче будет управлять. Результатом стала тенденция концентрации протестных голосов вокруг немногих оставшихся политических партий по принципу «голосуй за любую другую партию». С этой же целью на всех уровнях представительных органов государственной власти и местного самоуправления была введена пропорциональная избирательная система. Так, смешанные выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (225 депутатов — по одномандатным избирательным округам и 225 — по федеральному избирательному округу) были заменены в 2005 г. на пропорциональные выборы. Все 450 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты.[12] Принята норма о том, что не менее половины депутатских мест в законодательных органах государственной власти субъектов РФ должны замещаться по пропорциональной избирательной системе, а также обязательность избрания определенной законом части депутатов представительных органов местного самоуправления по пропорциональной избирательной системе. Одновременно на зарегистрированные политические партии возложена обязанность сбора 150 тыс. подписей для регистрации на выборах в Федеральное Собрание РФ. Для регистрации кандидата в порядке самовыдвижения в Президенты РФ необходимо собрать 2 млн подписей избирателей.

В 2005 г. была отменена возможность создания избирательных блоков, что исключало из избирательного процесса небольшие по численности политические партии, возможность их представительства в органах государственной власти и местного самоуправления. Для этого пятипроцентный заградительный барьер был заменен на семипроцентный.

В июле 2005 г. были установлены ограничения на распространение кандидатами критических материалов о своих оппонентах, уменьшено с 25 до 5 % допускаемое для регистрации число подписей, признанных избирательной комиссией недостоверными.

В июле 2006 г. была отменена графа в бюллетене «против всех кандидатов», в декабре 2006 г. отменен порог явки избирателей на выборах представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц, включая Президента РФ.

В феврале 2009 г. была отменена такая форма регистрации политических партий и кандидатов для участия в выборах, как избирательный залог, который позволял избегать необходимость сбора подписей, определенная часть которых могла быть впоследствии по различным, в том числе и неуважительным, причинам признана недействительными.

Прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ были заменены назначением высшего должностного лица законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Эта тенденция была распространена на уровень муниципальных образований, где получила распространение отмена прямых выборов глав местных самоуправлений в крупных городах и в менее крупных муниципальных образованиях и замена их назначением представительными органами местного самоуправления.

По словам Н.В. Витрука «утвердилась практика использования “паровозов” в списках кандидатов в Государственную Думу, в качестве которых выступали Президент РФ, члены федерального правительства, главы администраций субъектов РФ — все они, как правило, являлись членами проправительственной партии «Единая Россия», в действительности не собирающиеся стать депутатами Государственной Думы. Все это позволяло общественности воспринимать такие выборы как нечестные и несвободные. В результате официальные итоги выборов не в полной мере отражали предпочтения избирателей, определенные социальные группы населения не получали представительства в органах государственной и муниципальной власти, тем самым не обеспечивалось адекватное народное представительство. Нечестные выборы подрывали, дискредитировали идею народного суверенитета и народовластия, парламентаризма» [9].

Политологи и многие юристы констатируют, что перечисленные явления имели целью укрепление вертикали власти [14]. Понятие «вертикаль власти» отсутствует как в Конституции России, так и в российском законодательстве. Наша Конституция провозглашает разделение власти как по вертикали, так и по горизонтали. То есть фундаментальные принципы российской конституции вертикаль власти отрицают, за одним исключением. В Конституции есть упоминание о том, что исполнительная власть в стране образует единство. Исполнительная власть, но никак незаконодательная власть субъектов федерации, и никак не органы местного самоуправления.

А.В. Иваненко и А.Е. Любарев характеризуют изменения избирательного законодательства в последние годы как «избирательные контрреформы» и делают вывод о том, что «результаты выборов все меньше зависят от самих избирателей» [11]. Для успешной модернизации экономической системы общества необходима демократизация политической системы. Чтобы люди стали доверять власти, «вертикаль власти», которая выстраивалась на протяжении последних десяти лет, целесообразно дополнить «горизонталью гражданского общества». Необходимо наладить как диалог власти и общества, так и контроль власти со стороны общества» [13].

По завершении формирования Государственной Думы последнего по времени шестого созыва руководством страны в очередной раз объявлено о необходимости проведения «комплексной реформы» политической системы, которая в первую очередь затрагивает избирательную систему.

В 2012 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон «О политических партиях», сократившие число членов политических партий до 500, значительно упрощающие порядок создания и регистрации политических партий [3]. Данная новелла избирательного законодательства была встречена в юридической и политологической литературе неоднозначно. Многие ученые ее приветствовали, считая данную правовую норму шагом на пути демократизации политической и избирательной системы. По мнению других авторов, упрощение создания и регистрации новых партий необходимо для того, чтобы они отбирали голоса друг у друга, что позволит усилить процесс размывания протестных голосов через создание большого числа преждевременно раскрытой важной информации.

При создании партий впервые закреплена обязанность Министерства юстиции России оказывать содействие оргкомитетам в подготовке необходимых для регистрации партий документов. Изменения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривают освобождение партий от сбора подписей в поддержку выдвинутых ими кандидатов в депутаты, глав муниципальных образований. Федеральным законом от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» было восстановлено избрание половины депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ по мажоритарной избирательной системе, что восстанавливает возможность для беспартийных граждан реализовать пассивное избирательное право на выборах в Государственную Думу [2]. Был снижен размер заградительного барьера до 5 %, что увеличивает шансы политических партий на прохождение в состав Государственной Думы и, следовательно, повышает уровень представительности ее состава.

Ряд недостатков имел существовавший до недавнего времени порядок назначения высших должностных лиц Президентом РФ. И главные из них — отстранение граждан от выборов высших должностных лиц субъектов РФ, а также отсутствие механизмов ответственности назначаемых губернаторов за ситуацию в каждом субъекте РФ перед гражданами. Под влиянием акций граждан под лозунгом «За честные выборы» в декабре 2011 г. Д. Медведев высказал идею о возвращении прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ. Формально меньшая зависимость выбранных высших должностных лиц субъектов РФ от федерального центра должна побуждать их уделять больше внимания проблемам своих регионов.

Фактически выбранные губернаторы регионов, которые сильно зависят от центра, будут заинтересованы в нормальных отношениях с центром.

С 1 июня 2012 г. вступили в силу положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающие прямые выборы высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов РФ, что принципиально важно для реализации права граждан влиять на результаты выборов высших должностных лиц субъектов РФ. Федеральный закон устанавливает в качестве условия выдвижения кандидата наличие подписей в его поддержку от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований. Депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, учитываются только один раз.

Усложняет процедуру выдвижения кандидата на должность выборного должностного лица субъекта РФ требование, согласно которому кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в 3/4 муниципальных районов и городских округов субъекта РФ.

Аналогично регулируется процедура сбора подписей в поддержку кандидата в городах федерального значения. При этом оговаривается, что с учетом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения законами этих субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные требования к поддержке кандидата в городе федерального значения [5].

Учитывая фактическую зависимость глав местного самоуправления от руководителей регионов, ставленниками которых они фактически являются, трудно рассчитывать на их подписи в поддержку самовыдвиженцев и кандидатов от оппозиционных политических партий. Самовыдвиженцам, кроме того, необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ.

Во время подготовки к выборам 14 октября 2012 г. некоторые действующие высшие должностные лица субъектов РФ, которые намерены переизбраться на свой пост, собрали подписей гораздо больше, чем это нужно для регистрации. Так, и. о. губернатора Рязанской области О. Ковалев собрал подписи 1,5 тыс. депутатов (для регистрации достаточно чуть больше 200 подписей), глава Новгородской области С. Митин также собрал значительное количество подписей «про запас». Их конкуренты жаловались на то, что не могут собрать подписи, так как свободных депутатов остается слишком мало. В связи с этим в п. 20 ст. 37 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав было внесено правило, в силу которого число подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, представляемых в избирательную комиссию субъекта РФ, может превышать число подписей, необходимое для регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ не более чем на 5 %. Это правило соответствует закрепленному ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ принципу недопустимости нарушения прав и свобод других лиц, при осуществлении прав и свобод человека и гражданина, и означает в том числе запрет на злоупотребление правом. С учетом того, что выборное лицо местного самоуправления может поддержать только одного кандидата на соответствующую должность, приведенная норма предполагает недопустимость создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов путем сбора подписей выборных лиц местного самоуправления в количестве большем, чем определенное законом субъекта РФ число подписей, необходимое для регистрации кандидата, превышенное на 5 % [8].

Наделение полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ зависит от порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ. Если он избирался гражданами соответствующего субъекта РФ, то каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего его кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Список кандидатур представляется кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта РФ в соответствующую избирательную комиссию одновременно с документами, необходимыми для его регистрации в качестве кандидата на указанную должность.

В случае если конституцией (уставом), законом субъекта РФ предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного органа государственной власти субъекта РФ, кандидат на эту должность представляет в законодательный орган государственной власти субъекта РФ три кандидатуры, отвечающие требованиям, предусмотренным законом. Одна из этих кандидатур в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

На прошедшей 1 октября 2012 г. в Страсбурге парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) был заслушан доклад об исполнении Россией своих обязательств перед Советом Европы и голосование по соответствующей резолюции. Резолюция призывает российские власти вместе с Венецианской комиссией пересмотреть избирательное законодательство в части назначения членов избиркомов и работы независимых наблюдателей, отказаться от практики слияния правящей партии с государством, восстановить диалог с непарламентской оппозицией и изменить законы так, чтобы не подавлялась свобода выражения мнений. Необходимы меры для защиты кандидатов на выборах от административного произвола, который при современном избирательном законодательстве, изобилующем фильтрами и запретами, скорее является правилом, чем исключением.

7 мая 2013 года. Зарегистрированному кандидату запрещено хранить наличные средства в иностранных банках. Обязанность кандидата сообщать сведения о недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории РФ, об обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ, а к моменту регистрации закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и осуществить отчуждение ценных бумаг иностранных эмитентов распространена на все федеральные и региональные выборы, а также на выборы глав муниципальных районов и городских округов. 4 июня 2014 года. На муниципальных выборах разрешена графа «против всех». Внесены изменения в перечень документов, представляемых для заверения списка кандидатов, выдвинутых по одномандатным округам. На муниципальных выборах с 1 января 2015 года разрешено законом субъекта РФ допускать голосование против всех кандидатов (списков кандидатов). 3 ноября 2015 года. Уточнен порядок назначения досрочных выборов. Уточнен порядок назначения досрочных, повторных и дополнительных выборов, чтобы они могли совмещаться с выборами в Государственную Думу.

В 2016 году законодателем внесены существенные изменения в избирательное законодательство в части участия в избирательном процессе наблюдателей, представителей средств массовой информации, проведения агитации, порядка рассмотрения жалоб, административной ответственности за нарушения избирательного законодательства и другие.

Так, жалоба на решение, действие (бездействие) избирательной комиссии по иным (кроме заверения, регистрации, отказа в регистрации) вопросам в период избирательной кампании, кампании референдума может быть подана в соответствующую избирательную комиссию в течение 15 дней, а после завершения избирательной кампании – в течение 30 дней со дня принятия обжалуемого решения. Ранее действующая в законе норма о сроке обжалования решения комиссии о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов) осталась неизменной. Жалоба может быть подана в течение десяти дней со дня принятия обжалуемого решения.

Изменен порядок назначения наблюдателей и удаления их из помещения для голосования. Теперь, кандидаты и партии вправе назначить в каждую избирательную комиссию не более двух наблюдателей, которые имеют право поочередно осуществлять наблюдение в помещении для голосования, при этом одно и тоже лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию.

В 2018 году Президент подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Федеральный закон направлен на совершенствование избирательного законодательства в части, касающейся голосования вне помещения для голосования.

Федеральным законом предусматривается возможность участия в голосовании избирателей, участников референдума, в отношении которых в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации избрана мера пресечения, исключающая возможность посещения помещения для голосования.

В этих целях Федеральным законом вносятся изменения в ряд законов, в том числе в специальные законы, устанавливающие особенности проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Федеральным законом от 29.05.2019 № 104-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» введены новые положения в избирательное законодательство [6].

Согласно нововведениям 2019 года граждане, имеющие временную регистрацию, получают право голосовать на региональных выборах и референдумах. Такое право предоставляется российским гражданам, не имеющим регистрации по месту жительства на территории РФ и зарегистрированным по месту пребывания не менее чем за три месяца до дня голосования, в случае подачи заявления о включении в список избирателей, участников референдума.

Законом устанавливается порядок включения избирателей, работающих вахтовым методом, в списки избирателей аналогичный порядку включения в списки избирателей лиц, находящихся в местах временного пребывания.

МВД России наделяется правом проводить проверку в отношении лиц, назначаемых членами комиссий, и представлять по ним сведения об осуждении и (или) ином факте уголовного преследования с указанием сведений о неснятой и непогашенной судимости, а также о привлечении к административной за нарушение законодательства о выборах и референдумах.

Субъектам РФ предоставляется право устанавливать региональным законом срок полномочий участковой комиссии (не менее одного года и не более пяти лет), вместо установленного в настоящее время пятилетнего срока полномочий участковой избирательной комиссии.

Федеральный закон вступил в законную силу со дня его официального опубликования – 30.05.2019, за исключением отдельных положений, вступающих в силу с 26.11.2019.

Итак, работа над избирательным законодательством будет продолжаться, и мы будем свидетелями борьбы мнений, политических сил в парламенте России при обсуждении дальнейших изменений порядка выборов в представительные органы государственной власти, местного самоуправления и выборных должностных лиц.

Список используемой литературы

Конституция Российской Федерации. – М. : АЙРИС-К65 пресс, 2016. – 64с.;

Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [Электронный источник] / http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_159349/ (дата обращения 08.12.2019);

Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ «О политических партиях» [Электронный источник] /http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32459/ (дата обращения 10.12.2019);

Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Электронный источник] /http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119/ (дата обращения 10.12.2019);

Федеральный закон от 06.10.1999 г. (ред. от 01.06.2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [Электронный источник] /http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ (дата обращения 11.12.2019);

Федеральный закон от 29.05.2019 N 104-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный источник] / http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_325538/ (дата обращения 30.12.3019);

Указ Президента РФ от 21.09.1993 N 1400 (ред. от 10.01.2003) «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» [Электронный источник] /http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14733/2011a123b16a58aa919bb52261df7e3ee94ca6e3/ (дата обращения 13.12.2019);

Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» от 24.12.2012 № 32-П [Электронный источник] / https://constitution.garant.ru/act/federative/70289102/ (дата обращения 15.12.2019);

Витрук Н.В. Конституционно-правовые основы народовластия в России и Украине : сб. науч. трудов. ‒ Х. : Право, 2012. ‒ 296 с.

Демократия и суверенитет: Многообразие исторического опыта. М.: Идея-пресс, 2010. 241 с.;

Иванченко А.А., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М.: Аспектпресс, 2006. 222 c.;

Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Л.А. Нуденко / Государственная власть и местное самоуправление. -2006. - № 6. - С. 13–18;

Партугимов В.В. Построение гражданского общества в современной России как необходимое условие политической модернизации / В.В. Партугимов / Правовая политика и правовая жизнь. - 2012. - № 2. - С. 12–13;

Гельман В. От местного самоуправления — к вертикали власти [Электронный ресурс] - URL: http//www.dp/volgograd. ru./prarh_160720.

Код для цитирования: Скопировать