XII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2020

Все чаще в современных исследованиях политологического плана используется системный подход, который позволяет рассматривать федеративное государство, как сложноорганизованную территориальную систему, структурными элементами которой выступают, в том числе и её субъекты. Российская Федерация была создана в 1993 г. и до сих пор не является полностью сформировавшейся, завершенной федеративной системой. После конституционного закрепления принципа федерализма организация политико-территориального пространства нашего государства неоднократно подвергалась реформированию. Сначала региональное законодательство было приведено в соответствие с нормами, закрепленными в Конституции Российской Федерации. Затем с целью укрепления властной вертикали, консолидации и повышения управляемости территории были созданы надсубъектные образования – федеральные округа.

Создание федеральных округов стало не только специфической чертой российского федерализма, но и своеобразным контрольным механизмом за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В 2001 г. Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» 1. С этого периода времени можно вести отсчет новому этапу структурных преобразований федеративного устройства нашего государства. Начался процесс оптимизации субъектного состава Российской Федерации.

Необходимость структурных преобразований и укрупнения субъектов РФ была обусловлена тем, что Конституцией РФ не была устранена проблема процесса вхождения автономных округов в состав областей, краев. Поэтому на протяжении 90-х гг. данный вопрос неоднократно обсуждался на заседаниях Конституционного Суда РФ. 14 июля 1997 г. было принято Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области», которое не прояснило ситуацию. В тексте Постановления говорилось, что при толковании нормы Конституции РФ об отношениях автономных округов, входящих в состав края или области (ч. 4 ст. 66), необходимо исходить из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующий край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией России равноправия субъектов 2. Конституционному Суду РФ не удалось разрешить существующих противоречий в федеративном устройстве РФ, вместо решения вопроса предлагалось рассматривать сложносоставность как специфическую черту структурного каркаса Российской Федерации.

Территориальное устройство Читинской области в преддверии объединительного процесса в своем составе объединяло территории Агинского Бурятского автономного округа (АБАО), что вызывало известную правовую неопределенность и соответственно возникновение проблем в выстраивании федеративных взаимоотношений. Отношения между Читинской областью и АБАО расценивались как политические взаимоотношения равнозначных субъектов федеративного государства, при этом в Уставе Читинской области определялось, что округ входит в состав территории области. Такая характеристика структурного устройства Российской Федерации, как сложносоставность её субъектов, не могла оказывать положительное влияние как на политико-социальные процессы, протекающие в территориальных пределах таких субъектов, так и на отношения «федерация – субъекты федерации». Наличие АБАО, имеющего статус субъекта РФ, в составе другого субъекта РФ – Читинской области, исследователи относят к факторам, подрывающим федеративную устойчивость 3.

В соответствии с Уставом Читинской области, областное законодательство в отношении полномочий, предоставленных областью АБАО, были обязательны для исполнения на территории АБАО. Соответственно, политические взаимоотношения между Читинской областью и АБАО обуславливались отношениями органов государственной власти субъекта РФ и находящейся в его составе административно-территориальной единицей. Договор между структурами государственных органов Читинской области и АБАО прошел утверждение только в Читинской областной думе, что указывало на иерархичность политических отношений и позволяло характеризовать их не только в качестве федеративных, но и в качестве внутрисубъектных.

Первый объединительный референдум состоялся 7 декабря 2003 года в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, второй - 17 апреля 2005 года в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах, третий - 23 октября 2005 года в Камчатской области и Корякском автономном округе. Однако уже в ходе кампании по проведению референдума на Камчатке начался процесс внесения в закон № 6-ФКЗ изменений. Поправки в статьи 10 и 11 были внесены федеральным конституционным законом от 31 октября 2005 года № 7-ФКЗ, который был опубликован 3 ноября и вступил в силу 13 ноября 2005 года.

Фактически поправки уточнили и упростили практику, которая сложилась в ходе референдумов 2003-2005 годов. В новой редакции закон гласит, что инициатива проведения референдума принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации. То есть теперь для инициирования референдума не требовалось создания инициативных групп, предполагавшихся прежней редакцией. В перечне требований появилось наличие «согласованной формулировки вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации», - это позволяло избежать конфликтов и разночтений. Наконец, новая редакция подчеркивала решающую роль в объединительном процессе президента России, прямо указывая, что вопрос об объединении выносится на референдумы только в случае поддержки данной инициативы главой государства. По уточненной процедуре - без образования инициативных групп - были назначены референдумы по объединению Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом, состоявшиеся 16 апреля 2006 года и 11 марта 2007 года соответственно.

В 2006 г. в Читинской области была создана двусторонняя рабочая группа (включающая представителей обоих субъектов – и Читинской области, и АБАО) в целях исследования практики других регионов в части организации и проведению референдума и подготовки проведения референдума.

Основной задачей последующей организационной деятельности стала разработка совместного обращения в Администрацию Президента Российской Федерации с целью поддержки им предложенных инициатив. В обращении содержался вопрос, который должен быть вынесен на референдум: «Согласны ли Вы, чтобы Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации – Забайкальский край, в составе которого Агинский Бурятский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?» [4, 34].

11 марта 2007 г. был проведен референдум. По итогам голосования в информационный центр избирательной комиссии Читинской области поступила информация о 42,89% бюллетеней, внесённых в протоколы отчитавшихся участковых избирательных комиссий по проведению референдума по объединению. Из этого количества 227570 избирателей, или 90,83% отдали свои голоса за объединение; 21112 избирателей, или 8,43% высказались против объединения; зафиксирован 1871 недействительный бюллетень 5.

23 июля 2007 года Президентом РФ России был подписан федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа». На основании решения референдума и указанного федерального конституционного закона 1 марта 2008 г. был образован Забайкальский край.

Наличие сложносоставных субъектов в РФ являлось фактором, дестабилизирующим устойчивость федеративной системы. Практика их ликвидации, в том числе и путем образования Забайкальского края, способствовала сглаживанию проблем управляемости регионом и сохранению государственной целостности.

Укрупнение субъектов РФ стало закономерным политическим процессом, способствующим упорядочиванию федеративных отношений и повышению федеративной устойчивости Российской Федерации и её субъектов. Политика ликвидации сложносоставных субъектов РФ соответствует традициям российского государственного управления и общепринятому российскому политическому сознанию, обусловленных механизмом сильной власти.

Список литературы:

1. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17.12.2001 № 6-ФКЗ [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34452/ - Загл. с экрана.

2. По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П. // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 29. – Ст. 3581.

3. Матафонова Ю.А. Образование Забайкальского края как способ повышения федеративной устойчивости. / Ю.А. Матафонова. / Власть. – 2013. – № 6. – С. 48 – 51.

4. Семенова Л.В. Актуальные вопросы правового обеспечения образования новых субъектов Федерации (по материалам объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа) // Современное право. – Москва: Новый Индекс, 2007. – № 5. – С. 33-35.

5. О результатах референдума Читинской области: постановление Избирательной комиссии Читинской области от 15 марта 2007 г. n 118/1-4 // Забайкальский рабочий. – 2007. – № 53. – 22 марта.