XII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2020

Актуальность темы обуславливается тем, что контрольная функция является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость государственного контроля убедительно доказана развитием всех типов и форм государств. Для этого процесса характерна прямая зависимость стабильности государственной власти от эффективности государственного контроля.

Государственный контроль представляет собой сложное явление с множеством сторон и форм своего проявления. Он характеризуется как функция государства, одна из ветвей государственной власти, самостоятельная форма государственной деятельности.

Государственный контроль, обладая определенными признаками, рассматривается как особая функция государства, выражающаяся в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения режима законности [6].

Термин «контроль» в научной и практической деятельности встречается достаточно часто. Поскольку контроль осуществляется на различных этапах управленческой деятельности, можно дать следующее определение: контроль – это аналитическая функция управления, которая представляет собой осуществляемый субъектом управления комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации управленческих решений, а также проверки фактического состояния государственной организации (подразделения, сотрудника) [9].

Развитие науки и практики управления способствовало формированию в государственном управлении гибкой и надежной системы контроля, которая пронизывает все уровни от головной структуры до подразделений и конкретных сотрудников. Система контроля призвана обеспечить слаженную работу аппарата, повышение результативности и поиск оптимального развития, как структуры, так и процесса с учетом динамики изменения экономических, политических и социальных условий в обществе.

А. В. Пикулькин  выделяет следующие функции контроля:

1. Информационную, с ее помощью субъект управления своевременно получает сведения о состоянии процесса выполнения принятых решений и планов организационной деятельности объекта управления.

2. Аналитическую, контроль влияет на оценку складывающейся ситуации, исследование проблем и результаты прогноза изменений обстановки.

3. Организационную, заключается в том, что с помощью контроля и на основе его результатов осуществляются необходимые меры по корректировке задач и устранению выявленных недостатков [10].

В связи с этим Н.Н. Федосеева выделяет важнейшие требования, предъявляемые к контролю:

1. Объективность, которая выражается в беспристрастности тех, кто выполняет функции контроля.

2. Действенность, что означает незамедлительную реализацию результатов контроля.

3. Эффективность, которая отражает реальную отдачу результатов контроля, улучшение состояния организационной деятельности, предупреждение провалов и просчетов.

4. Систематичность означает, что контроль должен осуществляться на всех этапах управления и способствовать успешному решению задач, стоящих перед объектом государственного управления.

5. Гласность  означает, что непременным условием успешной работы организации (подразделений, сотрудников) является доведение результатов контроля до проверяемых объектов управления [7].

Необходимо отметить, что осуществление контроля в системе государственного управления предполагает взаимодействие двух подсистем: субъекта в лице соответствующих государственных органов и объекта, которым выступают формальные и неформальные организации, группы, индивиды, т. е. контролирующей и контролируемой подсистемы.

Реализация функции контроля базируется на определенных принципах контроля:

1. Законодательное определение целей и задач государственного контроля, компетенции, функций, ответственности контролирующих органов.

2. Независимость контролирующих органов.

3. Соблюдение законности в действиях контролирующих организаций.

4. Координация деятельности контролирующих организаций.

5. Регулярность проведения контроля.

6. Высокий профессионализм проверяющих.

7. Неотвратимость наказания виновных.

8. Принцип соизмеримости нарушений исполнительской дисциплины и мер воздействия.

9. Гласность результатов с сохранением в необходимых случаях тайны проверяемых субъектов хозяйствования.

10. Эффективность государственного контроля, как с точки зрения его результативности, так и экономичности [12].

В теории и практике управления контроль связывают с разрешением следующих задач:

1. Повышение дисциплины и ответственности. Предполагается, что управляющая система не только определяет наиболее рациональные пути действия, но и исполняет роль побуждающего механизма.

2. Стимулирование творческого подхода к работе. Сущность творческого подхода состоит, прежде всего, в том, чтобы выявлять все новое в сфере управления и с участием всех членов коллектива намечать пути решения возникающих управленческих проблем, тем самым ориентируя их на достижение отдаленных целей и планомерно организованные действия.

3. Совершенствование организационной структуры.

4. Обеспечение точного соответствия формы решения и содержания исполнения.

Административно-правовая доктрина различает понятия государственного контроля и государственного надзора. Контроль – это проверка соблюдения и выполнения, нормативно установленных задач, планов и решений, то есть начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса, т.е. контроль выступает в качестве стадии управленческого цикла. Надзор – более узкое понятие, чем контроль. Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц [5].

О значении контрольных функций в системе управления свидетельствует создание различных международных органов, организаций, их подразделений, осуществляющих контроль. Особое место среди них занимает Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ), в состав которой входит более 160 государств мира, ее назначение – распространение международного опыта, унификация форм и методов государственного контроля.

Существуют различные основания для классификации видов государственного контроля. В зависимости от объема контрольной деятельности А. В. Пикулькин  различает общий и специальный контроль.

Общий государственный контроль заключается в систематической проверке соответствия решений и действий подконтрольного объекта законодательству, укреплению государственной дисциплины и законности, изучению обоснованности и реальности решений подконтрольного органа, совершенствование практики разработки и принятия таких решений.

Общий контроль выполняет функцию предупреждения правонарушений и служит основой для проведения специального контроля.

Специальный государственный контроль осуществляется по функциональным направлениям деятельности подконтрольного объекта. Значение специального контроля растет вместе с увеличением количества видов деятельности, осуществляемых государственными органами, гражданами и их объединениями.

Специальный контроль осуществляют органы, в содержании полномочий которых входит проверка определенного вида деятельности. Могут быть выделены: финансовый контроль, валютно-экспортный контроль, контроль над состоянием правопорядка, контроль над соблюдением антимонопольного законодательства и другие виды контроля [10].

В зависимости от положения контролирующего субъекта А.В. Пикулькин  выделяет внешний и внутренний контроль.

Внешний государственный контроль осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства. Определенные трудности при осуществлении внешнего контроля создает то, что подконтрольный объект стремится оградить себя от контроля и скрыть недостатки.

Внутренний государственный контроль осуществляется, напротив, собственными силами подконтрольного органа. Внутренний контроль может осуществляться руководителем органа, предприятия или организации самостоятельно, либо путем создания специализированного контрольно-ревизионного органа [10].

В зависимости от периода, когда осуществляется контроль, может быть выделен предварительный, текущий и последующий контроль. 

Предварительный государственный контроль осуществляется перед принятием подконтрольным органом управленческого решения или совершением какого-либо действия. Текущий государственный контроль осуществляется в течение всего периода функционирования подконтрольного органа. Последующий государственный контроль осуществляется после принятия решения или совершения действия подконтрольным органом. Оцениваются не только соответствие решения или действия требованиям действующего законодательства, но и целесообразность, обоснованность и эффективность предпринятых действий.

По временному параметру различают предварительный, промежуточный (текущий) и итоговый контроль.

Предварительный контроль нацелен на процесс подготовки к последующей реализации принятых решений. Промежуточный (текущий) контроль пронизывает весь цикл реализации управленческих решений. Итоговый контроль можно представить как объединенный вариант двух предыдущих видов контроля [10].

Наибольшее распространение получила классификация видов контроля по субъекту контроля. В научной литературе различают четыре основных субъекта, осуществляющих контроль над деятельностью органов государственного управления, органов исполнительной власти:

– государство;

– общественные организации;

– трудовые коллективы;

– граждане как частные лица.

Исходя, из этого можно сделать вывод о том, что по субъекту контроль подразделяется, прежде всего, на государственный и общественный контроль. В свою очередь государственный контроль в зависимости от характерологических признаков субъекта контроля Д. П. Зеркин подразделяет на:

– контроль Президента РФ;

– контроль органов законодательной власти;

– контроль органов исполнительной власти;

– контроль органов судебной власти [8].

Контроль Президента Российской Федерации в сфере управления осуществляется в двух основных формах. Непосредственный контроль Президента РФ. Он осуществляется в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить предложения, непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений, он также вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ, принимать решение об отставке Правительства [11]

Президентский контроль через соответствующие президентские структуры:

1. Администрацию Президента РФ, важнейшей задачей которой является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти РФ.

2. Контрольное управление Президента РФ, которое, являясь структурным подразделением Администрации Президента РФ, осуществляет свои функции и полномочия в соответствии с планами контрольных проверок или на основании отдельных поручений Президента РФ и руководителя его Администрации.

Контроль органов законодательной власти проявляется в том, что Государственная Дума:

– дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

– решает вопрос о доверии Правительству РФ, осуществляет контроль над деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета;

– заслушивает отчет о его исполнении [12].

Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются в назначении и освобождении от должности дипломатических представителей РФ в иностранных государствах, для чего требуется согласование с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат.

Функции контроля органов исполнительной власти. В зависимости от органов исполнительной власти, осуществляющих контроль, и объему выполняемых полномочий, Л.А. Василенко выделяет общий, внутриведомственный или отраслевой и надведомственный контроль.

Общий контроль осуществляют Правительство РФ и Правительства (администрации) субъектов РФ. Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» закреплено, что Правительство РФ осуществляет систематический контроль деятельности подведомственных ему министерств, государственных комитетов, ведомств и служб Российской Федерации.

Надведомственный контроль осуществляется для обеспечения единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления. Данный вид контроля осуществляется органами межотраслевой компетенции, которые координируют и регулируют деятельность отраслевых органов управления, организационно им не подчиненных. К органам, осуществляющим надведомственный контроль, относятся Министерство финансов Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба государственной статистики, Государственная инспекция безопасности дорожного движения и т.д. Осуществляющие надведомственный контроль органы наделяются соответствующими полномочиями.

Внутриведомственный или отраслевой контроль осуществляется органами отраслевой компетенции в рамках одной системы.

Отраслевой контроль представляет собой систематическую проверку деятельности органа управления, учреждения, организации в процессе повседневного отраслевого руководства. Субъектом осуществления отраслевого контроля может быть руководитель данного органа управления, предприятия, учреждения, организации лично или с помощью специального аппарата.

Внутриведомственный контроль может быть общим, содержанием которого является проверка всей работы подконтрольного органа, предприятия, учреждения, либо специальным, когда осуществляется контроль одного из направлений деятельности. Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются, как правило, актами, определяющими их компетенцию [6].

Среди способов обеспечения законности в государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю, который осуществляют Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Судебный контроль представляет собой осуществление контрольной функции государства при применении судебной власти в рамках особой судебно-процессуальной формы.

Основная функция всей системы судебных органов – реализация задач правосудия, в результате чего обеспечивается охрана прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов.

Реальный суверенитет народа предполагает, что население через своих представителей не только создает законы, организует их исполнение, разрешает споры, но и осуществляет контроль над этими процессами. При оценке эффективности принимаемых законов, качества их исполнения населению необходима достоверная и полная информация о работе всех звеньев государственного механизма Суверенитет народа, демократический характер государства, право на участий в управлении государственными делами, принцип гласности при отсутствии реального общественного контроля превращаются в декларации [10].

В вопросе определения правового положения общества в системе социального контроля за деятельностью органов государственной власти в Российской Федерации решающая роль принадлежит закону. Государство должно поддерживать этот принцип, создавая необходимую прозрачность своих действий.

Следует помнить, что государство в лице соответствующих органов и должностных лиц – это прежде всего исполнитель воли граждан, народа, общества, но не наоборот. Реализация данного полномочия зависит от многих факторов, в том числе от уровня развития государственных институтов, направленных на реализацию мер по охране и защите прав и свобод граждан. Наша позиция заключается в том, что одним из таких институтов вправе считаться комплекс отношений, складывающийся в процессе общественного контроля над деятельностью органов государственной власти [12]

Итак, государственный контроль как форма реализации государственного управления обеспечивает проверку выполнения законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил.

Эффективность государственного управления определяется способностью создавать надлежащие условия для свободного и благополучного развития каждого отдельного индивида и общества в целом. Фундаментальной предпосылкой для создания именно такой модели управления выступает правовой тип властвования, заключающийся в правовой организации власти, правовом функционировании власти.

Контрольная деятельность должна изменять, гармонизировать отношения между людьми на всех уровнях и во всех звеньях государственной системы управления. Конечным же результатом взаимодействия в процессе контроля должен стать возросший профессионализм управленцев и более рациональное использование всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, трудовых, информационных и других [12].

Эффективность власти – это не просто принятие государственных решений, а их выполнение с помощью эффективного контроля исполнения. Причем не только в центре, но и на местах. Ведь проблема доведения политической воли центра до регионов была и остается одной из центральных для любой власти, организованной на федеральных принципах, в форме федеративного устройства.

В Российской Федерации в настоящее время ведется разработка проекта Федерального закона № 850621-7 "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". Законопроектом предусматривается прямой запрет на установление ключевых показателей видов контроля, основанных на количестве проведенных контрольно-надзорных и профилактических мероприятий, количестве выявленных нарушений и количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности.

Контрольно-надзорный орган для целей управления рисками причинения вреда (ущерба) при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля относит объекты контроля к одной из категорий (выделено 6 категорий риска – от чрезвычайно высокого до низкого). Определяются виды профилактических, а также контрольно-надзорных мероприятий (к последним относятся, например, выездное обследование, контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейд).

Вступление в силу законопроекта предполагается с 1 января 2021 года.

Без постоянно действующего и эффективного контроля, продуманной системы организации проверок самый хороший закон, нормативный акт главы государства, другие государственные решения могут оказаться лишь благим пожеланием. На стадии реализации любого управленческого решения по-прежнему главным, решающим звеном остается все охватывающий и всеобъемлющий, конкретный и результативный контроль, где воедино слиты разные его формы: и проверка на месте, и широкая гласность ее итогов, и вдумчивый анализ представленных справок и информации, и строгий спрос с должностных лиц.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) [Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/].

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.12.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.12.2019) [Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/].

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ. [Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/].

4. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) [Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_17107/].

5. Проект Федерального закона № 850621-7 "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" [Режим доступа: http://static.consultant.ru/obj/file/doc/pr_fz031219.pdf]

6. Волкова Л. П. Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления: дис. канд. юрид. наук: 12.00.14 / Саратов, 2009. – 42 с.

7. Василенко Л.А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества / Л.А. Василенко, М.И. Вронская – М.: Проспект, 2010. – С. 92.

8. Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации / А. А. Джагарян – М.: Формула права, 2013. – С. 176.

9. Зеркин Д.П. Основы теории государственного управления / Д. П. Зеркин, В. Г. Игнатов – Ростов н/Д: МарТ, 2013. С. 512.

10. Конин Н. М. Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. М.: Норма: Инфра, 2010. – С. 784.

11. Пикулькин А.В. Система государственного управления / А. В. Пикулькин – М.: Закон и право, 2013. С 356.

12. Совенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: дис. канд. юрид. наук: 12.00.01 / Сарат. гос. акад. Права. – М., 2014. – 26 с.

13. Федосеева, Н. Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства / Н. Н. Федосеева // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. – № 1. – С. 30-33.

Код для цитирования: Скопировать