XI Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2019

Юридические лица и индивидуальные предприниматели ежедневно подвергаются посягательствам со стороны других игроков рынка, потребителей, должностных лиц. Законодатель сформировал и закрепил совокупность способов защиты прав, связанных с коммерческой деятельностью. Однако практика показывает, что процент предпринимателей, использующих предоставленные возможности, мал. Это следствие не информированности и неуверенности субъектов предпринимательства в получении удовлетворительного результата использования правовых инструментов защиты.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что на развитие предпринимательства оказывают влияние очень многие факторы, такие как, экономическое положение в стране и регионах, политическая ситуация, характеризующаяся стабильностью развития общества и государства, правовая среда, четко устанавливающая права, обязанности, ответственность предпринимателей. Важно то, что многие факторы, так или иначе, зависят от государства. А значит именно государство должно оказывать помощь в развитии предпринимательства, так как это способствует развитию экономике и повышению экономического потенциала страны в целом.

В целях исключения возможности злоупотреблений со стороны государственных органов, использования ими незаконных методов давления на бизнес в законодательстве предусмотрены дополнительные гарантии обеспечения прав и законных интересов предпринимателей.

В частности, порядок, меры и способы защиты предпринимателей определены в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [2]. Этот закон устанавливает порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами государственного и муниципального контроля и направлен на недопущение злоупотреблений административным ресурсом со стороны проверяющих органов. Законом предусмотрены два вида проверок: плановые и внеплановые. Плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в три года на основании ежегодно разрабатываемых планах проверок. Внеплановые проверки проводятся по строго определенным основаниям, предусмотренных законом.

При проведении проверок выделяют следующие нарушения:
1) проведение плановой проверки чаще, чем один раз в три года или в отсутствие разработанного органом государственного контроля (надзора).
2) проведение проверки с привлечением к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан и организаций;
3) проведение внеплановой проверки в отсутствие оснований для ее проведения.
4) превышение сроков и времени проведения проверок в отношении субъектов малого предпринимательства, т.е. нарушение требования ч. 2 ст. 13 Закона. 
5) проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя.
6) истребование документов, не относящихся к предмету проверки.
7) непредставление акта проверки, то есть если в нарушение требований ч. 4 ст. 16 Закона. [10]
8) проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, что является нарушением ч.3 ст.9 закона.[4]
Приведем пример. Общество обратилось в суд с заявлением о признании незаконным постановления административного органа о назначении плановой проверки. Заявление мотивировано нарушением административным органом Закона № 294-ФЗ. Изучив материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд нашел заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Поскольку Общество осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, что следует из выписки из ЕГРЮЛ, срок проведения плановых проверочных мероприятий в отношении каждого филиала, представительства, подразделения в силу части 4 статьи 13 Закона № 294-ФЗ должен устанавливаться отдельно, при этом проверка осуществляется на основании распоряжения, изданного органом государственного контроля (надзора) по месту фактического осуществления.

Информация о проведении выездной плановой проверки в отношении Общества в 2012 году была размещена на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при этом указание на филиалы заявителя и места нахождения филиалов в нарушение пункта 4 статьи 9 Федерального закона №294 в плане отсутствовало.

Кроме того, в установленный срок Общество не было уведомлено о предстоящей проверке в отношении его филиала, а также у административного органа отсутствовали правовые основания для продления проверки, поскольку отсутствовали исключительные случаи, связанные с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, что привело к нарушению срока проведения проверки, установленного приказом. [5]

На основании изложенного, суд посчитал обоснованным довод заявителя о том, что при проведении проверки административным органом были допущены нарушения требований Закона № 294-ФЗ. Выводы суда подтверждаются и другими материалами судебной практики (постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2012 и постановление ФАС Уральского округа от 25.12.2012 по делу № А76-11123/2012, а также постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2011 и постановление ФАС Центрального округа от 11.11.2011 по делу № А08-825/2011).[9]

К числу наиболее серьезных нарушений прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в процессе применения ФЗ № 294-ФЗ относится нарушение сроков и порядка уведомления о проведении плановых и внеплановых проверок. Частью 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ установлено, что о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. Нарушение этого правила влечет недействительность результатов проверки. [4]

Так, административный орган обратился в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности на основании протокола об административном правонарушении. Общество требования заявителя не признало, ссылаясь на грубые процессуальные нарушения, допущенные административным органом в ходе проверки.

При рассмотрении дела было установлено, что плановая проверка назначена на основании приказа. Срок проведения проверки - с 09.04.2013 г. по 10.04.2012 г., при этом Общество было уведомлено о проведении проверки 09.04.2013, что свидетельствует о нарушении административным органом положений ч. 12 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ. Доказательств направления копии распоряжения о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом в установленный срок, административный орган в материалы дела не представил.

С учетом изложенного суд пришел к выводу об отсутствии оснований для привлечения Общества к административной ответственности, поскольку Процессуальные нарушения, допущенные административным органом в ходе проверки, являются грубыми, имеют существенное значение, не позволяют рассмотреть дело всесторонне и полно.

Внеплановые проверки должны содержать в себе все те же самые моменты, как и при плановой, за исключением предупреждения. Для проведения внеплановой проверки существует не так много оснований:

1. Внеплановая проверка проводится для проверки исполнения выданного предписания контролирующего органа, выданного по результатам рагее проведенной плановой проверки.

2. Также внеплановая выездная проверка может быть инициирована в случае поступления в органы контроля обращений о нарушении юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований законодательства. Они могут поступить от граждан, юридических лиц, от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации. Проверяющих могут заинтересовать следующие факты, которые изложены в обращениях: предполагаемая угроза причинения вреда или непосредственное причинение вреда жизни, здоровью граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, факты возникновения угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или наступление таких ситуаций. При этом внеплановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по данной группе оснований проводятся только после согласования их с органами прокуратуры.[2]

Плановая проверка не может проходить, если не позднее, чем за 3 дня до ее проведения, предприниматель не получил уведомление от контролирующего органа. Срок, за который предупреждается предприниматель в случае внеплановой проверки – 24 часа.

Возможность предварительно не уведомлять юридическое лицо или индивидуального предпринимателя о предстоящей проверке предусмотрена Федеральным законом №294-ФЗ только для случаев проведения внеплановых проверок деятельности, в результате которой причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, а также для случае проверок обращений граждан о нарушении их прав потребителей.

При этом в случаях проведения таких проверок не требуется и предварительное согласование проверки с органами прокуратуры, последующее извещение прокуратуры о проведении проверки в течение 24 часов после ее начала будет свидетельствовать о соблюдении административными органами порядка проведения проверки.

В целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля, снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля при организации отдельных видов государственного контроля был введен риск-ориентированный подход. Он представляет собой метод организации и осуществления государственного надзора, при котором в случаях, предусмотренных ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ, выбор интенсивности проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу опасности.[3]

Отнесение к определенному классу опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований. Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному категории опасности определяются Правительством Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральным законом. Перечень  видов федерального государственного контроля, в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, установлен Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806. Всего таких видов государственного контроля (надзора) насчитывается 38.

Можно отметить, что в отношении предпринимателей или объектов, которые они используют, с низким риском либо отнесенным к наименьшей степени опасности плановые проверки исключаются для всех видов надзора (контроля), при которых применяется риск-ориентированный подход. Вместе с тем, на муниципальный контроль этот подход не распространяется. 

  О том, какой уровень риска или категория опасности присвоен, можно узнать, обратившись в соответствующий контрольно-надзорный орган. Указанным выше постановлением Правительства РФ предусмотрена обязанность сообщить заявителю такую информацию в течение 15 рабочих дней с даты поступления запроса.  Законодательно закреплена и возможность изменения данных параметров по заявлению заинтересованного лица. 

В связи с незначительным периодом действия положений Федерального закона №294-ФЗ о риск-ориентированном подходе и принятых в его развитие иных правовых актов не представляется возможным сделать вывод о том, насколько положительно они скажутся на деятельности субъектов предпринимательства.   Не исключено, что на практике отсутствие плановых проверок для предпринимателей с низким уровнем риска (низким классом (категорией) опасности) будет с лихвой перечеркнуто ростом их числа для тех, чья деятельность будет признана, если можно так выразиться, «более рискованной» либо более опасной. Нельзя к тому же забывать и о внеплановых проверках.  Однако даже предварительные объективные выводы можно будет сделать лишь спустя некоторое время. [1]

Отсутствует пока и сколько-нибудь существенная практика применения данных положений. 

Следует отметить, что положения ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ не применяются для многих видов государственного надзора. Из сферы его действия исключены 20 видов государственного надзора и контроля, в том числе налоговый, валютный, таможенный, банковский, за соблюдением антимонопольного законодательства и другие. Они регулируются соответствующими законами. Соответственно, при осуществлении этих видов надзора не применяются правила организации и проведения проверок, установленные ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, в том числе и те из них, которые направлены на защиту прав предпринимателей от необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны государственных органов.

Вопрос о необходимости санкционирования внеплановых проверок при органами прокуратуры обсуждался на совещании главы государства с членами Правительства РФ по вопросам совершенствования контрольно-надзорной деятельности, состоявшемся 22 июля 2018 г. По его итогам Владимир Путин поручил Генеральной прокуратуре РФ подготовить предложения о внесении в законодательство изменений, предусматривающих согласование с органами прокуратуры внеплановых проверок, проводимых в связи с нарушением прав потребителей, а также организуемых при осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора), которые не входят в сферу регулирования  Закона № 294-ФЗ  (проверок, проводимых налоговыми и антимонопольными органами).

Главной и существенной проблемой современного законодательства является то, что многие не знают своих прав и возможных вариантов их защиты с помощью законодательства. Предпринимательская среда также не стала исключением. Многие юридические лица не знают свои права и соответственно не могут их отстоять. Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых связана с риском, необходимо знать свои права и уметь их защищать, как в судебном, так и внесудебном порядке.[8]

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что защита прав юридических лиц и предпринимателей при проведении проверок во многом зависит от активности проверяемых, знания ими норм действующего законодательства и желания защищать свои права. От правильного понимания и применения проверяемым лицом норм закона во многом зависит, сможет ли это лицо правильно подготовиться к проверке, что, в конечном счете, не может не отразиться на ее результатах.

Список источников:

1. Сушкова Ирина Александровна Развитие и совершенствование законодательства в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) // Теория и практика общественного развития. 2012. №3. [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-i-sovershenstvovanie-zakonodatelstva-v-sfere-zaschity-prav-yuridicheskih-lits-i-individualnyh-predprinimateley-pri (дата обращения: 07.11.2018). 

2. Практика применения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". [Электронный ресурс] – Режим доступа:http://voronej.arbitr.ru/images/%D0%9E%D0%B1%D0%BE%D0%B1%D1%89%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5%20%D0%BF%D0%BE%20%D0%B7%D0%B0%D1%89%D0%B8%D1%82%D0%B5%20%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%20%D0%BF%D1%80%D0%B8%20%D0%B3%D0%BE%D1%81.%20%D0%B8%20%D0%BC%D1%83%D0%BD%D0%B8%D1%86.%20%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D1%82%D1%80%D0%BE%D0%BB%D0%B5.pdf (дата обращения: 07.11.2018). 

3. Добролюбова Елена Игоревна, Южаков Владимир Николаевич «Комплексный мониторинг практики применения Федерального Закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в 2012 году»: итоги и рекомендации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. №1. [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/kompleksnyy-monitoring-praktiki-primeneniya-federalnogo-zakona-ot-26-dekabrya-2008-goda-294-fz-o-zaschite-prav-yuridicheskih-lits-i (дата обращения: 10.11.2018). 
4. Верховный суд республики подтвердил законность наложения штрафа на инспектора Минэкологии, нарушившего права предпринимателей

[Электронный ресурс]// URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/regionalnews/news-1452910/(дата обращения: 10.11.2018). 

5. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».