X Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2018
МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И ФИНАНСИРОВАНИЯ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА
Полная версия работы доступна во вкладке "Файлы работы" в формате PDF
В основе системы государственного регулирования социально-экономических процессов лежат отношения по поводу перераспределения доходов через бюджет, который понимается как финансовый план государства. С его помощью создаются условия для реализации социальных программ, защиты окружающей среды, стимулирования научно технического прогресса, решения структурных проблем экономики и так далее.
Права, предоставленные органам представительной и исполнительной власти, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы [1].
Проблема повышения эффективности расходования бюджетных средств - первоочередная для всех уровней государственного управления. Она касается всех видов экономической деятельности, финансируемых как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов Федерации: государственной поддержки сельского хозяйства, ЖКХ, обеспечения правоохранительной деятельности и противопожарной безопасности, социальной защиты населения, образования, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и др. Не исключение и лесное хозяйство, экономическая эффективность которого остается невысокой.
Эффективное управление лесными ресурсами - это необходимый инструмент, с помощью которого государство может и должно проводить прозрачную, эффективную, открытую для участия общества и поддающуюся контролю политику, ведущую к устойчивому развитию и восприимчивую к потребностям населения, и может рассматриваться как национальный стратегический приоритет Российской Федерации.
Для этой цели разработана «Методика оценки эффективности расходования бюджетных средств и финансирования лесного хозяйства». Целью настоящей методики является создание условий для развития комплексной системы оценки эффективности бюджетных расходов, объединяющей отдельно действующие элементы и направления такой оценки и обеспечивающей всесторонний анализ непосредственных, конечных и косвенных результатов использования бюджетных средств.
Оценка эффективности расходования бюджетных средств основана на анализе полноты и качества проведенных мероприятий и процедур, направленных на обеспечение использования наименьшего объема бюджетных средств, необходимого для реализации утвержденных в составе соответствующих государственных программ мероприятий и соответствующих бюджетных ассигнований, предусмотренных в непрограммной части.
Оценка эффективности расходования бюджетных средств производится для повышения результативности и социально-экономической эффективности бюджетных расходов на цели лесного хозяйства, а также для принятия своевременных мер по повышению результативности и социально-экономической эффективности бюджетных расходов либо для прекращения финансирования неэффективных расходов.
Финансовое обслуживание лесного хозяйства обеспечивается через предоставление регионам субвенций из федерального бюджета. При этом объектом бюджетного финансирования лесного хозяйства являются лесные участки в составе земель лесного фонда, не переданные в аренду. Ведение лесного хозяйства в границах арендованных лесных участков осуществляется арендаторами за свой счет с одновременным внесением арендных платежей, размер которых не зависит от объемов лесохозяйственных работ и расходов на их выполнение.
Предусмотренный объем ассигнований федерального бюджета на лесное хозяйство в 2016 году составляет 29 042,7 млн. руб., в том числе объем субвенций, предоставляемых субъектам Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений, — 21 984,5 млрд. руб. В сравнении с 2015 годом объем финансирования сократился на 1959,3 млн. руб., причем за счет снижения размера субвенций, предоставляемых субъектам Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений [5].
Значительно сократилось и финансирование лесного хозяйства за счет средств субъектов Российской Федерации.
Если в 2012–2014 годах на ведение хозяйства ими ежегодно направлялось более 12 млрд. руб., то в настоящее время из средств региональных бюджетов поступает не более 7 млрд. руб.
Объем субвенции федерального бюджета, предоставляемой субъекту Российской Федерации на очередной финансовый год для исполнения полномочий в области лесных отношений, определяет Рослесхоз в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года №838.
Практика применения указанного нормативного акта показала, что он должным образом не отвечает принципам и требованиям, устанавливаемым для системы распределительного финансирования. Это прежде всего относится к объективности в распределении средств, их соизмеримости с полученными за прошлые годы результатами, к наличию механизмов экономического стимулирования достижения целей и задач лесного хозяйства. Непрозрачность и неконкретность важнейших алгоритмов методики, отсутствие в ней обоснованных коэффициентов и показателей пожарной опасности лесов, интенсивности их освоения, а также нормативов затрат на выполнение мероприятий лесного хозяйства во многом способствовали неоправданному распределению средств федерального бюджета, предоставляемых регионам на охрану, защиту и воспроизводство лесов. Это на протяжении 10 лет являлось поводом для обоснованной критики со стороны региональных властей.
Также следует отметить, что к 2015 году произошли существенные изменения в лесном и бюджетном законодательстве Российской Федерации, требующие установления новых принципов и подходов к финансированию отрасли. Среди них изменения, предусматривающие наличие базового перечня работ (услуг) и базовых нормативов затрат в бюджетном секторе экономики, построение системы выполнения комплекса лесохозяйственных работ специализированными государственными учреждениями субъектов Российской Федерации. Ф
15 апреля 2014 года Правительством Российской Федерации была принята государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013–2020 годы, реализующая принципы программно-целевого бюджетирования, в соответствии с которыми в целях повышения уровня экономической ответственности бюджетополучателей расходы федерального бюджета на охрану, защиту и воспроизводство лесов стали взаимосвязанными с объемами реализуемых программных мероприятий [2, с. 2 – 5].
Указанные нововведения потребовали от федерального правительства разработки и принятия новой методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, предусматривающей наряду с экономическими, природными и социальными факторами наличие эффективных моделей и алгоритмов распределения субвенций, позволяющих обеспечить корреляцию между объемами выполняемых субъектами Российской Федерации работ (услуг) в сфере лесного хозяйства, показателями достигаемой при этом эффективности и размерами предоставляемых финансовых средств.
В 2015 году во исполнение поручения Правительства Российской Федерации Минприроды России подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации».
Проект методики предполагает существенное изменение состава и структуры критериев распределения финансовых ресурсов, а также порядка финансирования мероприятий по тушению лесных пожаров, авиационному и космическому мониторингу в резервных лесах. В расчеты величины средств введены показатели, характеризующие площадь эксплуатационных и защитных лесов, интенсивность их использования по основному виду лесопользования (заготовка древесины), плотность населения в субъекте Российской Федерации, а также классы пожарной опасности в лесах по условиям погоды. Указанные критерии оценивают влияние на размер средств, предоставляемых на осуществление переданных полномочий в сфере лесных отношений, что позволят сделать систему распределения средств более обоснованной. Вместе с тем анализ проекта методики показал, что он сохранил основные недостатки, присущие действующему варианту. Несмотря на ранее сделанные Минприроды России заявления проект методики по-прежнему не содержит формул расчета экономически обоснованных нормативов затрат на выполнение лесохозяйственных работ (услуг), в нем отсутствуют расчеты нормативов численности и затрат на содержание лесной охраны. В расчетах определения размера субвенций на исполнение отдельных полномочий в области лесных отношений не учтены расходы на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исполняющих полномочия в области лесных отношений, их территориальных органов и подведомственных учреждений.
Кроме того, проект методики не привязывает расходы к конечным результатам ведения лесного хозяйства, которыми не должны быть только ежегодно выполняемые работы.
Все это делает невозможным корреляцию (взаимосвязь) целей и задач устойчивого управления лесами с объемами предоставляемого регионам финансирования.
Общая направленность подготовленного документа сводится лишь к перераспределению средств, направляемых сегодня в освоенные регионы европейско-уральской части страны, прежде всего за счет введения необоснованных на практике и не подтвержденных расчетами коэффициентов влияния, определяющих итоговую величину расходов того или иного субъекта Российской Федерации на охрану, защиту и воспроизводство лесов. В случае принятия завышенных по отношению к наземной охране лесов коэффициентов влияния величины зон авиационного и космического мониторинга произойдет существенное перераспределение финансовых средств между населенными, хозяйственно освоенными регионами страны и регионами с труднодоступными территориями, где лесопользование в большей части ограничивается геологоразведкой, добычей полезных ископаемых и строительством линейных сооружений.
Существенное сокращение финансирования проект методики предусматривает на территориях с развитым долгосрочным лесопользованием. При таком подходе заявленное повышение эффективности охраны лесов Сибири и Дальнего Востока возможно только за счет существенного снижения качества лесоуправления в Центральной и Европейско-уральской частях Российской Федерации, где экономическая и социальная ценность лесных насаждений несоизмеримо выше ценности резервных и труднодоступных лесов [4, с. 36 – 40].
По информации Минфина России, в случае принятия проекта методики произойдет существенное изменение объемов средств, предоставляемых субъектам Российской Федерации на ведение лесного хозяйства.
Сокращение финансирования регионов с развитым лесным хозяйством приведет к неизбежному снижению численности лесной охраны, объемов и качества лесохозяйственных работ и, как следствие, к падению эффективности лесопользования в целом. В результате прогнозируемые потери лесного хозяйства будут сопоставимы с потерями, понесенными от массовых лесных пожаров 2010–2012 годов.
Наряду с перераспределением средств, проект методики меняет подходы к финансированию расходов, связанных с тушением лесных пожаров, и запрещает финансирование из средств субвенций работ, связанных с обнаружением и тушением лесных пожаров, выполняемых арендаторами в границах предоставленных им лесных участков. В случае принятия документа финансирование расходов, связанных с обнаружением и тушением лесных пожаров, будет осуществляться из нераспределенного резерва средств федерального бюджета по фактическим расходам субъектов Российской Федерации, что отрицательно скажется на оперативности тушения лесных пожаров. На арендованных территориях охрана лесов от пожаров ставится в прямую зависимость от платежеспособности лесопользователя, что противоречит нормам лесного законодательства Российской Федерации, которые относят данную сферу правового регулирования к составу условий лесного аукциона по передаче лесного участка в аренду и заключенного на этих условиях соответствующего договора аренды.
Финансовую основу проекта методики образует годовой объем субвенций, предоставляемых на реализацию отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений из федерального бюджета, предусмотренный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, который, в свою очередь, зависит от собираемости налогов и иных платежей в федеральный бюджет.
В этой связи объем субвенций на исполнение полномочий в сфере лесных отношений при дефиците бюджетных средств формируется по остаточному принципу, т. е. после удовлетворения финансовыми ресурсами приоритетных социальных потребностей общества, нужд ведущих отраслей экономики и видов деятельности, связанных с обеспечением государственной безопасности и обороны. По этой причине поиск новых методологических подходов и алгоритмов для распределения бюджетных средств не приведет к увеличению их количества.
Помимо названных факторов, определяющих недостаточный уровень финансирования лесного хозяйства, следует выделить и низкую доходность от эксплуатации российских лесов.
Так, доходы федерального бюджета в 2014 году от платежей за пользование лесным фондом составили 17 035 млн. руб., что обеспечило покрытие менее 60 % затрат федерального бюджета, направляемых на лесное хозяйство.
На большей части страны лесное хозяйство остается отраслью нематериального производства, не имеющей законодательно признанных продукции и услуг и, как следствие, собственного дохода. При этом средства на выполнение мероприятий по охране, защите и воспроизводству этих лесов формируются исключительно в форме бюджетных расходов, что превращает лесное хозяйство, лишенное своего дохода, в потребителя бюджетных средств наравне с образованием и здравоохранением.
В целом это определяет положение лесного хозяйства как отрасли с недостаточными финансовыми ресурсами, неспособной обеспечить полноценную охрану лесов, выращивание качественной и доступной древесины для лесной промышленности. Наиболее остро это проявляется в период финансовых кризисов и спадов национальной экономики.
Выходом из сложившейся ситуации должно стать создание условий для экономически эффективного (доходного) лесного хозяйства на всей территории лесного фонда, превращение его в отрасль экономики материального производства, направленного на выращивание древесины для обеспечения лесной промышленности сырьевыми ресурсами, а также на предоставление обществу благоприятной окружающей среды и оказание рекреационных услуг.
Чтобы изменить крайне неблагоприятную ситуацию с финансированием лесного хозяйства в условиях долговременного экономического кризиса, необходимо на федеральном и региональном уровнях принять комплекс мер, которые можно представить двумя блоками:
• первый — мероприятия законодательной, организационной и административной направленности;
• второй — рекомендации, меняющие подходы к образованию и распределению субвенций из федерального бюджета.
К первому блоку следует отнести мероприятия, цель которых:
• определить необходимый состав и объемы мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, подлежащих финансированию из федерального бюджета Российской Федерации, а также их территориальное размещение;
• внести в государственную программу «Развитие лесного хозяйства» на 2013–2020 годы изменения, предусматривающие корректировку и уточнение состава программных мероприятий, обоснование объема и источников финансовых ресурсов, необходимых для их исполнения, с учетом установленных нормативов затрат;
• определить целевое назначение средств, формирующихся в бюджетах субъектов Российской Федерации от поступления лесного дохода в объеме превышения платежей за пользование лесными ресурсами над минимальными ставками платы, для обеспечения охраны и воспроизводства лесов;
• исключить возможность финансирования из состава средств нераспределенной субвенции, предоставляемой бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных полномочий в области лесных отношений, работ и мероприятий, не связанных с тушением лесных пожаров и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций в лесах;
• проанализировать мировой опыт управления лесами за счет средств, поступающих от использования лесов, с последующей проработкой вопроса о возможности перевода финансирования лесного хозяйства из бюджетной сферы услуг в отрасль материального производства, обеспеченную собственными доходами при условии удовлетворения экономических потребностей общества в лесных ресурсах и поддержания благоприятной среды обитания;
• предусмотреть на законодательном уровне предоставление лесных участков специализированным учреждениям субъектов Российской Федерации, обеспечивающим охрану, защиту и воспроизводство лесов, не переданных в аренду и ограниченных в использовании;
• установить нормативную численность для лесничеств с учетом их организационно-правовой формы, принятой в субъектах Российской Федерации;
• разработать и реализовать новые подходы к системе ценообразования на лесные ресурсы, основанной на рыночной стоимости круглых лесоматериалов, учете затрат на охрану, защиту и воспроизводство лесов, а также механизмов формирования и изъятия лесной ренты;
• обеспечить приоритетное государственное финансирование ведения лесного хозяйства в социально значимых лесах там, где это необходимо и невозможно за счет дохода от лесопользования;
• рассмотреть обоснованность сложившейся практики лесных отношений, предусматривающей запрет на финансирование из средств субвенций работ по обнаружению и тушению лесных пожаров, выполняемых арендаторами лесных участков.
Наиболее сложными для исполнения являются рекомендации второго блока, направленные на создание нормативного документа, регламентирующего порядок образования и распределения субвенций, в частности меняющего содержание проекта методики в части распределения субвенций по субъектам Российской Федерации.
Если оценивать перспективы создания единого федерального органа управления лесным бизнесом и лесным хозяйством (в части лесных ресурсов) в России, небезынтересно обратиться к мировому опыту, к опыту тех стран, на который принято ссылаться, оценивая эффективность использования лесных ресурсов (США, Канада, скандинавские страны). Ни в одной из стран с развитой рыночной экономикой нет государственного органа, одновременно управляющего частным промышленным бизнесом и лесами, находящимися в государственной собственности.
В США федеральными лесами управляет федеральная лесная служба, входящая структурным подразделением в департамент сельского хозяйства. Ни на федеральном уровне, ни на уровне штатов в США нет органов, соединяющих управление лесами и лесопромышленной деятельностью. Канада, будучи конфедерацией, своей конституцией делегировала все функции (полномочия) по управлению природными ресурсами, в том числе лесными, исключительно провинциям, где в составе провинциальных правительств есть органы, управляющие только лесами, но не бизнесом. Во всех провинциях за исключением Британской Колумбии управление лесами соединено с управлением другими природными ресурсами в одном государственном органе.
Ввиду того, что на долю Британской Колумбии приходится около 50% объемов заготовки древесины, в этой провинции есть Министерство лесов (Ministry of Forests), управляющее только лесами в качестве государственной собственности.
В Финляндии лесами (частными и государственными) управляет Министерство сельского и лесного хозяйства, а интересы лесного бизнеса отстаивает Ассоциация лесной промышленности, не являющаяся государственной структурой (аналогом этой структуры является Союз лесопромышленников и лесоэкспортеров в России). Ассоциация представляет интересы более 100 финских компаний, составляющих 95% всей деревоперерабатывающей промышленности Финляндии. Аналогичное распределение функций по управлению лесами и по развитию лесного бизнеса имеет место в Швеции, Норвегии и во всех европейских странах, включая упомянутые выше страны Балтии.
Обязательное раздельное исполнение в лесном секторе государственных и хозяйственных функций, являясь аксиомой рыночной экономики, закреплено во всех странах соответствующими законодательными нормами, представленными национальными лесными политиками и лесными законами. Именно лесная политика является тем правовым полем, где устанавливаются правила взаимодействия государства и лесного бизнеса, которым государство управляет исключительно индикативными методами - через функциональные министерства.
Учитывая важность правового обеспечения реформ сторонники создания в российском лесном секторе единого федерального органа управления лесным комплексом разработали проект Национальной лесной политики, устанавливающий стратегические приоритеты лесного бизнеса во взаимодействии с государством - собственником лесного фонда.
Однако подобная стратегия в корне является проигрышной. Необходимо установить тотальный контроль за лесным хозяйством и лесной промышленностью, а не разрабатывать правила взаимодействия бизнесменов-лесовиков и государственных контролирующих органов.
Для реализации данных целей необходимы законодательная лесная политика с приоритетом леса как национального богатства, рыночно ориентированный лесной закон, устанавливающий партнерские отношения между государством и частным лесным бизнесом, федеральный орган управления лесами с полномочиями хозяина - распорядителя государственной собственностью, способного управлять национальным лесным богатством при балансе экономических, экологических и социальных целей.
Таким образом, можно сделать вывод, что величина и структура расходов государственного бюджета, несомненно, оказывают воздействие на развитие экономики и социальной сферы, играют важную экономическую, социальную и политическую роль в непрерывном движении и возобновлении процесса общественного воспроизводства. Выступая в качестве ускорителя, являются источником финансового обеспечения ускоренного развития приоритетных направлений [3].
С помощью распределения бюджетных расходов происходит сосредоточение денежных ресурсов для решения важных общегосударственных задач, таких как финансирование образования, здравоохранения, агропромышленного комплекса, лесного хозяйства, жилищного строительства и иных социальных обязательств правительства.
Повышение эффективности бюджетных расходов является одной из важнейших задач, стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления. При этом, при разработке способов измерения и формирования критериев эффективности, следует учитывать не только экономическую составляющую, которая связывает объемы бюджетной услуги с затратами на ее предоставление, но и различные другие компоненты эффективности.
Список использованной литературы
Варламова, М.А. Финансовый менеджмент: учебное пособие / М.А. Варламова. – М.: Дашков и Ко, 2014. – 304 с.
Гагарин Ю., Петров А., Субвенции из федерального бюджета на управление лесами и ведение лесного хозяйства: проблемы, решения// Устойчивое лесопользование. – 2016. - No 4 (48). – С. 2 – 5.
Годин А.М. Бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие для вузов/ А.М. Годин, В.П. Горегляд, И.В. Подпорина. - 5-е изд., испр. и доп. - М.: Дашков и К, 2014. - 568 с
Министерство финансов Российской Федерации [Официальный сайт].- Режим доступа: http://minfin.ru/ru/
Петров В., О новом порядке финансирования лесного хозяйства// ЛесПромИнформ. - 2013. - №5 (95). - С. 36 – 40.