IX Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2017

Вопрос выборности или назначения глав муниципальных образований приковывает пристальное внимание ученых-правоведов и политологов и практиков местного самоуправления. После распада СССР российская правящая элита так и не приняла стратегическое решение о развитии многих важных демократических институтов, сделав основными задачами концентрацию и удержание власти в собственных руках. Постепенно власть отказалась от выборности глав субъектов Федерации, членов Совета Федерации, была изменена система формирования Государственной Думы. Сворачивание выборного механизма аргументировалось необходимостью укрепить вертикаль власти, пресечь сепаратистские настроения в регионах. Действительно, в 90-е годы прошлого века достаточно типичными стали конфликты мэров крупных городов и глав регионов, которые сказывались на общей ситуации в субъектах. Также высказывались мысли о неготовности граждан к восприятию демократической выборной системы, неумении ответственно выбирать своих доверенных лиц в ходе голосования. Существенные изменения стали происходить и с формированием власти в системе местного самоуправления.

До 2008 г. главы большинства муниципальных образований в Российской Федерации, как правило, избирались населением на прямых выборах, но вскоре ситуация стала меняться в сторону отсечения граждан от участия в решении этого вопроса. По Российской Федерации прокатилась волна внесений изменений в уставы муниципальных образований крупных городов и муниципальных районов, отменяющих прямые выборы глав и вводящих их избрание депутатами представительного органа. По рекомендации федерального центра города, в том числе региональные столицы, меняли уставы с тем, чтобы мэры избирались не на прямых выборах, а из числа депутатов местных представительных органов. Так, в Перми депутаты городской Думы внесли в Устав муниципального образования поправку, согласно которой следующего главу они будут избирать сами из своего состава. Мнение жителей опять не было учтено, несмотря на то что социологические исследования фиксировали желание граждан сохранить выборность главы муниципального образования. Аналогичные изменения были внесены в уставы муниципальных образований городов: Ульяновска, Пензы, Волгограда, Нижнего Новгорода, Смоленска, Тюмени, Челябинска и многих других. Изменения вносились достаточно быстро, несмотря на негативное отношение многих общественных организаций и рядовых граждан, видевших в подобном «откате назад» ущемление своих конституционных прав на участие в формировании власти и участие в осуществлении местного самоуправления.

Изучив аргументацию сторонников назначения глав муниципальных образований, можно выделить следующие преимущества выбранной модели.

Политические. Обычно на муниципальные приходит небольшое число избирателей, преимущественно это люди пенсионного возраста. В выборах глав муниципальных образований участвует примерно не более трети избирателей. При наличии хотя бы трех «сильных» кандидатов за лидера голосует примерно 25% - и он становится главой. Получается, что пришло меньше половины, и это количество еще распределилось между несколькими претендентами. В этом случае встает вопрос о легитимности избранного главы. Ему делегировала свои права на принятие решений лишь небольшая часть граждан, остальные или воздержались от участия в голосовании, либо отдали голоса другим претендентам.

Также сторонники назначения глав муниципальных образований указывали на отсутствие ответственности выборных глав муниципалитетов перед населением за свою деятельность. Выборный механизм часто дает сбои, приводя к власти популистов, слабых управленцев. Примеров тому на практике более чем достаточно. Поэтому расчет на то, что граждане, обладающие невысокой политической культурой, могут разобраться сами, не срабатывает.

Экономические. Прямые выборы глав муниципальных образований финансируются за счет средств местного бюджета и зависят от размеров муниципального образования и числа жителей. Затраты на проведение выборов со стороны муниципального бюджета составляют в среднем несколько миллионов рублей, а в крупных муниципальных образованиях около 20 млн. руб. Однако расходы на проведение муниципальных выборов малозаметны на фоне расходов на ЖКХ, благоустройство, содержание медицинских и образовательных учреждений, содержание самих органов местного самоуправления. Кроме того, отмена прямых выборов прошла в тех городах, которые гораздо меньше сталкиваются с проблемами наполнения бюджетов и незначительные расходы на проведение выборов вполне в состоянии себе позволить, не вызывая раздражение граждан.

Имиджевые. Хорошо известно, что в ходе выборов на пост главы муниципального образования достаточно часто используются так называемые грязные технологии. Кандидаты ищут друг на друга компромат и обнародуют его с целью дискредитации соперников в глазах избирателей. В итоге у граждан складывается представление о тотальной коррумпированности кандидатов. Но, с другой стороны, граждане должны знать и нелицеприятную информацию о кандидатах на выборный пост, а сами кандидаты имеют право отстаивать свое честное имя в суде, если считают, что имела места клевета. Тем более что статья о клевете вновь была возвращена в Уголовный кодекс. Это заставит кандидатов быть более чистоплотными, зная, что они находятся под пристальным вниманием конкурентов.

Практика показывает, что отмена выборности глав муниципальных образований с передачей данной функции депутатам качество управления не улучшила, а добавила еще ряд проблем местному самоуправлению.

Во-первых, граждане в очередной раз были отодвинуты от участия в принятии управленческих решений, были сужены их права на выдвижение своего доверенного лица на высший пост муниципального образования. Гражданам осталось только право избирать депутатов представительного органа, и на этом муниципальные выборы заканчивались. Вместе с тем известно, что местное самоуправление должно строиться именно на принципах прямой выборности и прямой ответственности перед гражданами. Сами избиратели инициативы такой не высказывали и, наоборот, по данным социологических исследований, поддерживали выборность главы муниципалитета.

Можно согласиться с мнением известного политолога - генерального директора Центра политических технологий И. Бунина, отметившего, что централизация системы власти дошла до тупика. Он указал, что «если власти и дальше будут централизовывать управление и развивать систему назначаемых сити-менеджеров и мэров, то это все приведет к социальному взрыву. Нельзя всех назначать и никого не выбирать». Граждан надо не лишать права избирать выборных лиц, а повышать уровень их политической культуры и ответственности за сделанный выбор. Только так человек превратится из жителя определенной территории в гражданина и члена местного сообщества.

Во-вторых, отмена выборов фактически свела на нет возможность обновления местной политической элиты. И до отмены выборности социальные лифты для лидеров общественного мнения были невысоки, а после отмены почти прекратили функционировать. Для того чтобы претендовать на пост главы муниципального образования, необходимо заручиться депутатской поддержкой, а для новичков это фактически невозможно. Тем более маловероятен приход к власти оппозиционного кандидата, так как он не встретит поддержки депутатов. Если ранее хотя бы на муниципальных выборах присутствовала некая интрига в отношении победы того или иного кандидата, то после отмены выборов стало очевидно, что конкуренция больше не нужна.

В-третьих, отмена прямых выборов существенно ударила по авторитету муниципальной власти. Выборный руководитель вынужден поддерживать более тесную связь с избравшими его жителями, учитывать изменения общественного мнения, более активно вмешиваться в регулирование местных конфликтов. Кто-то делает это с целью дальнейшего переизбрания, а другие действительно заинтересованы в улучшении качества жизни граждан на территории. Руководитель, пройдя через выборы, осознает, кто ему вручил мандат доверия и кто доверил ему полномочия по управлению. Избранный населением руководитель муниципалитета вынужден чаще встречаться с избирателями, отчитываться перед ними.

В-четвертых, с отменой прямых выборов уровень ответственности за качество принимаемых решений и их эффективность не повысился, а оценка деятельности стала более закрытой и кулуарной. Вообще непонятны критерии эффективности или неэффективности подобного вида управления. Если раньше граждане могли инициировать отзыв выборного главы муниципального образования (хотя это делали крайне редко), то сейчас эта возможность закрыта. А кто, как не граждане, потребители муниципальных услуг, может ощутить качество управления на себе? Ранее главам приходилось проходить «экзамен» в виде выборов, и очень часто они сталкивались с серьезной конкуренцией, где результат выборов не был предопределен, как при назначении представительным органом.

Тема возвращения прямых выборов глав муниципальных образований стала активно обсуждаться политиками и общественными деятелями в городах: Курске, Перми, Волгограде, Челябинске, Барнауле. Экспертные советы Госдумы и Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) поддержали подготовленный Министерством регионального развития законопроект о возвращении к выборам мэров.

Государственной власти не хватает системного, комплексного и стратегического подхода к реформированию системы местного самоуправления. Чем еще объяснить метания «из крайности в крайность», демонстрируемые государственной властью. Так, в мае 2011 г. Президент РФ Д.А. Медведев говорил о том, что предпосылки к возвращению губернаторских выборов еще не появились - и появятся, возможно, лишь «через какое-то количество лет». Он напомнил, что был одним из авторов законопроекта об отмене губернаторских выборов, работая в администрации президента. Однако в декабре того же 2011 г. позиция власти изменилась, в начале 2012 г. Президент РФ Д.А. Медведев подписал Закон о прямых выборах глав субъектов Федерации. Аналогичным образом резко изменилось мнение о пользе сити-менеджеров и назначаемых глав муниципальных образований. Это лишь два примера непоследовательности и хаотичности в принятии важных политических решений.

Разумеется, прямые выборы глав муниципальных образований не решают автоматически проблемы управления территорией, не являются панацеей от коррупции, непрофессионализма и безответственности. Но они позволяют гражданам почувствовать себя значимыми хотя бы в процессе выборов, а выборному главе ощутить поддержку местного сообщества и степень своей ответственности перед ним. Отказ от выборов не лучшим образом сказался на отношениях между обществом и властью, приводя к ослаблению обратной связи между жителями муниципальных образований и руководителями, к росту отчуждения власти от граждан. А именно доверия граждан не хватает современной власти, что может впоследствии привести к конфронтации, причем не только на местном уровне.

Специалисты по вопросам местного самоуправления справедливо пишут, что «линия на отказ от прямых выборов - это антигражданская позиция, которая демонстрирует нежелательность участия населения в делах общества и государства». Необходимо, наоборот, содействовать даже большей выборности на муниципальном уровне, что позволит активизировать и местное сообщество и создать нормальную политическую конкуренцию, стимулирующую эффективность управления.

Причины неприятия прямых выборов федеральной, да и региональной, властью носят комплексный характер. Вряд ли их можно свести только к субъективным, в частности, объяснить переоценкой политической элитой прямой демократии, личными амбициями ряда лидеров, низкой политической культурой населения и т.п. По нашему мнению, причины неприятия прямых выборов, пассивности значительной части избирателей лежат преимущественно в сфере влияния объективных факторов, не сводимых только к политике. Главный из них кроется в «архаичности», т.е. отсталости, нашего общества. Достаточно развернутую характеристику такому обществу дал Д.А. Медведев в Послании к Федеральному Собранию в 2009 г. В силу этого ни одна сколько-нибудь крупная проблема не может быть рассмотрена и осознана вне контекста общего состояния российского социума. Это в полной мере относится и к проблемам развития местного самоуправления.

Код для цитирования: Скопировать