IX Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2017

Современный этап развития нашей страны характеризуется весьма непростыми как политическими, так и экономическими условиями функционирования. Так, введённые США и странами ЕС из-за ситуации на Украине в отношении РФ санкции повлекли за собой пропорциональный ответ в форме объявленного Президентом и Правительством РФ продовольственного эмбарго. Подобная ситуация совместно со снизившимися ценами на нефть - главный продукт экспорта РФ – привела к существенному снижению курса национальной валюты. Все перечисленные обстоятельства, несмотря на заявления Президента и Правительства о том, что из них необходимо извлекать пользу, в целом не могли не обернуться существенными трудностями для социально-экономического положения страны. Так, они неизбежно приводят к трудностям с пополнением государственного бюджета, а, следовательно, к проблемам сохранения достигнутого объема и расширения его расходной части. Последнее с особенной тревогой воспринимается представителями социальной сферы. Несмотря на то, что Президент и Правительство РФ декларируют необходимость выполнения всех взятых на себя социальных обязательств, в целом появляется ощущение, что развитие социальной сферы в стране откладывается пока на неопределённый срок.

Действительно, в последнее время чётко видна тенденция ухода и дистанцирования государства от бюджетного сектора и упорные попытки вытолкнуть его в рынок, заставить самому зарабатывать необходимые ему для нормального функционирования средства. Не исключением в данном аспекте является и сфера культуры.

Так, согласно статье 45 ФЗ РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» на финансирование культуры декларировалось следующее: «ежегодно направляется не менее 2% средств республиканского бюджета РФ. Размеры ежегодных ассигнований на культуру в государственных бюджетах республик в составе РФ и местных бюджетах не могут быть менее 6% средств соответствующих бюджетов». Однако на практике подобные требования закона с самого начала его принятия перманентно не исполнялись даже близко. Это в итоге привело к тому, что законодателю пришлось признать данную статью утратившей силу с 1 января 2005 года.

В сложившихся условиях перед учреждениями культуры встают задачи поиска различных источников финансирования и диверсификации своей деятельности. Основной проблемой большинства учреждений культуры РФ является большая зависимость от бюджета и катастрофический недостаток внебюджетных средств.

Вместе с тем, в современных условиях государство всё больше пытается уйти из бюджетного сектора, трансформировав механизм своих государственных и муниципальных учреждений таким образом, чтобы увеличить долю получаемых ими внебюджетных средств. Данная политика была начата в рамках реформы бюджетной сети.

Реализуемая реформа бюджетной сети, начавшаяся с принятием Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», затронула правовое положение государственных и муниципальных учреждений, которые, в соответствии с названным нормативным правовым актом, приобрели статус бюджетных, автономных или казенных учреждений.

По данным мониторинга Минфина статус автономных получила лишь небольшая часть учреждений культуры (2,4%). Большинство же учреждений сферы культуры (92,7%) получили статус бюджетных. Подобная тенденция характерна и в целом для социальной сферы, 86,5% учреждений которой являются именно бюджетными.

Следует отметить, что финансово-хозяйственный механизм бюджетных учреждений в условиях проведения реформы бюджетной сети претерпел существенную трансформацию, которую в целом можно свести к следующим моментам:

1) Финансовое обеспечение бюджетных учреждений увязывается с результатом и показателями эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг, тем самым создаётся стимул для более эффективного использования средств.

Так, ранее, когда финансирование учреждений осуществлялось в виде простого финансирования содержания действующей сети учреждений, а не объема оказываемых ими услуг, отсутствовала прямая связь финансирования и результатов деятельности учреждения. Финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществлялось по смете. В итоге они были заинтересованы лишь в том, чтобы просто потратить бюджетные деньги до конца финансового года и обосновать увеличение сметы на следующий год.

В настоящее время финансируется не простое содержание учреждений, а услуги, оказываемые ими. При этом финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется путем предоставления субсидии на его выполнение. Государственное (муниципальное) задание устанавливает показатели эффективности, объема, категории получателей государственных (муниципальных) услуг и результаты от оказания услуг. Таким образом, устанавливается связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством (результатом) его работы. Важным моментом является и то, что не использованные до конца финансового года остатки субсидий, предоставленных бюджетному учреждению на выполнение государственного (муниципального) задания, остаются в распоряжении бюджетного учреждения и переносятся на следующий финансовый год.

2) С одной стороны, сама приносящая доход деятельность бюджетных учреждений четко регламентируется и ограничивается определённой сферой, но с другой стороны учреждению предоставляется полная свобода в распоряжении доходами от подобной деятельности.

Так, с одной стороны, бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах, и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. При этом бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх установленного государственного (муниципального) задания.

С другой стороны, объемы приносящей доход деятельности, если она полностью соответствует приведённым выше критериям, никак не ограничены, а, следовательно, не ограничены и доходы от подобной деятельности, которые бюджетное учреждение может оставлять себе и использовать по собственному усмотрению.

3) Разделение имущества бюджетного учреждения на следующие группы: 1) недвижимое имущество; 2) особо ценное движимое имущество, переданное учредителем или приобретенное за счет выделенных им средств; 3) особо ценное движимое имущество, приобретенное за счет средств от приносящей доход деятельности; 4) иное имущество. Первыми двумя видами имущества бюджетное учреждение не имеет право распоряжаться (продавать, сдавать в аренду) без согласия учредителя. Последними двумя видами имущества бюджетное учреждение может распоряжаться свободно по своему усмотрению.

4) Исключение субсидиарной ответственности учредителя. Так, прежде, если бюджетное учреждение не рассчиты­валось по своим обязательствам, то кредитор направлял решение суда о взыскании средств с бюджетного учреждения и связанные с этим решением исполнительные документы в орган Федерального казначейства, где был открыт данному учреждению лицевой счет бюджето­получателя. Если на счете бюджетополучателя, отрытого бюджетному учреждению-должни­ку, отсутствовали свободные остатки бюджет­ных средств по соответствующему коду бюд­жетной классификации или средства от приносящей доход деятельности, то оформлялся и направлялся вышестоящему распорядителю запрос-требование на перечисление недостаю­щих средств. Теперь бюджетные учреждения выведены за рамки бюджетного сектора. За­прос-требование не оформляется, органы Федерального казначейства возвращают креди­тору исполнительные документы без испол­нения для направления в службу судебных при­ставов.

5) До реформы бюджетной сети информация о деятельности бюджетного учреждения была фактически закрыта для общественности, так как законодательство не устанавливает нормы о публикации такой информации в открытом доступе. В настоящее же время деятельность бюджетных учреждений стала намного прозрачнее для общественного контроля. Так, в открытом доступе в сети Интернет публикуются юридические и финансовые документы учреждения.

Основные нерешенные проблемы функционирования финансово-хозяйственного механизма бюджетных учреждений связаны с новым механизмом их финансирования:

1) Нормативный метод финансирования государственных (муниципальных) услуг, взятый за основу в рамках современного финансово-хозяйственного механизма бюджетных учреждений культуры, фактически не работает. Финансирование происходит, как и раньше, «от достигнутого» путём индексирования. Это, как представляется, связано в основном с двумя обстоятельствами.

Во-первых, слишком крупная детализация услуг в ведомственных перечнях (и по аналогии в перечнях услуг большинства регионов и муниципалитетов) не позволяет рассчитывать нормативы без чересчур грубого усреднения затрат. В связи с этим необходимо более детализированное выделение услуг, на которые рассчитываются нормативы, в зависимости от величины расходов на их предоставление.

Во-вторых, согласно федеральным рекомендациям по расчету нормативов объем финансового обеспечения выполнения государственного задания учреждениями, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетными росписями главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период. Иными словами, сначала определяется объем бюджетных ассигнований на выполнение заданий бюджетными учреждениями, а потом подгоняются нормативы под указанный объем.

2) Финансово-хозяйственный механизм бюджетных учреждений культуры не способствует созданию конкурентной системы оказания государственных (муниципальных) услуг и повышению их качества, а также не создаёт достаточных стимулов для привлечения внебюджетных средств.

В рамках данной проблемы следует отметить следующее: федеральные методические рекомендации по расчету нормативных затрат указывают на необходимость отдельно рассчитывать нормативы на оказание услуг и нормативы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества бюджетных учреждений. Смысл такого разделения понятен и состоит в обеспечении гарантированного финансирования содержания государственного имущества, закрепленного за учреждениями, даже в случае снижения объемов оказания услуг по той или иной причине. Но подход с «разделением» нормативов не позволяет использовать рассчитанные нормативы на оказание услуг для заказа государственных (муниципальных) услуг у частных поставщиков, поскольку они не учитывают затраты на содержание имущества. Таким образом, «на корню обрубается» всякая возможность создания конкуренции бюджетным учреждениям со стороны частных поставщиков государственных (муниципальных) услуг.

Наиболее самостоятельные и независимые от бюджетного финансирования учреждения культуры получили статус автономных. Его основными достоинствами являются:

- повышение самостоятельности учреждения в распоряжении собственными средствами;

- упрощение административных процедур и снижение административных барьеров в деятельности учреждения;

- снижение расходов учредителя на поддержание и сохранение имущественного комплекса учреждения. Автономные учреждения в отличие от бюджетных имеют право работать по упрощенной системе налогообложения, то есть не уплачивают ряд налогов, в том числе на имущество;

- рост возможности привлечения внебюджетных средств из различных источников.

Недостатками современного финансово-хозяйственного механизма автономных учреждений культуры можно считать:

- краткосрочность муниципального задания (один год);

- нехватка квалифицированных кадров в области менеджмента, маркетинга, юриспруденции;

- возможность образования неконтролируемой со стороны учредителя кредиторской задолженности путём осуществления мелких сделок.

В целом, выделенные проблемы и перспективы развития финансово-хозяйственного механизма как бюджетных, так и автономных учреждений культуры носят универсальный характер. Их наличие говорит о том, что реформа бюджетной сети, начатая в 2011 году, не дошла до своего завершения и требует дальнейшей работы и логического продолжения.

Данное развитие предполагает внедрение новых моделей финансирования, адекватных современным рыночным условиям. Подобные механизмы финансирования должны не только покрывать расходы учреждений на осуществление их текущей деятельности, но и увеличивать их конкурентоспособность, качество предоставляемых услуг, способствовать обновлению материально-технической базы, использованию новейших технологий и оборудования.

На современном этапе влияние проведённой реформы бюджетной сети на финансово-хозяйственный механизм учреждений культуры весьма неоднозначно. Был создан новый, бесспорно более прогрессивный, организационно-экономический механизм бюджетного финансирования учреждений культуры. Но на начальном этапе его внедрения финансово-хозяйственная деятельность учреждений и общая картина финансирования отрасли качественно мало чем изменились. Так, учреждения, которые были в существенной степени зависимы от бюджета, так и остались его реципиентами, получив статус казённых или бюджетных с практически 100-процентным финансированием за счёт бюджетных субсидий. При этом бюджетные учреждения ещё и потеряли ряд гарантий в своей хозяйственной деятельности, такие, например, как субсидиарную ответственность учредителя. Наиболее же самостоятельные в своей хозяйственной деятельности организации культуры получили статус автономных и достаточно широкие возможности для дальнейшего наращивания своих средств и повышения самостоятельности и конкурентоспособности, но, таким образом, практически были вытолкнуты в свободный рынок.

Список литературы

1. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Российская газета. – 2010. - №5179. – 12 мая

2. Закон РФ от 9 октября 1992 г. №3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://base.garant.ru/104540/ (дата обращения 16.11.2016)

3. Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. №327-ФЗ «О меценатской деятельности» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/581749/

4. Митин Д.В. Культурная политика как фактор социально-экономического развития территории / Д.В.Митин // Общество, современная наука и образование: проблемы и перспективы: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции 30 ноября 2012 г.: в 10 частях. Часть 10. – Тамбов: Изд-во ТРОО «Бизнес-Наука-Общество», 2012. – с.73-75

5. Митин Д.В. Культура как фактор социально-экономического развития региона // Инновационная наука. - №1-2. – 2015. – с.140-142

6. Рейнбах Е.Ю. Формирование региональной культурной политики: опыт Орловской области//Формирование региональной культурной политики в контексте модернизации образования: материалы международной научно-практической конференции (г. Орел, 24-28 марта 2014 г.). С.29-33.

7. Рейнбах Е.Ю. Сущность и формы реализации региональной культурной политикиУченые записки Орловского государственного университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2015. № 5. С. 361-364.

8. Смирнов Д.Ю. Новая бюджетная реформа в свете старой проблемы // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». – 2013. - №2. – С.168-172.

9. Официальный сайт Правительства РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://government.ru/ (дата обращения 16.11.2016)

10. Официальный сайт Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/ (дата обращения 16.11.2016)

11. Официальный сайт Министерства культуры РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mkrf.ru/ (дата обращения 16.11.2016)

12. Сервер отраслевой статистики Минкультуры России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.mkstat.ru/ (дата обращения 16.11.2016)

Код для цитирования: Скопировать