VIII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2016

Аннотация: в статье анализируется состояние, динамика организации и проведение экологической экспертизы. Рассматриваются виды государственных экспертиз и роль общественной экспертизы в Российской Федерации. Рассматривается позитивная роль государственной экологической экспертизы, связанная с осуществлением хозяйственной деятельности.

Ключевые слова: ключевое значение, кризисное, экологическая безопасность, здоровье, эпидемиологическая безопасность, делегирование экспертов, общественная экологическая экспертиза.

Экологическая экспертиза в Российской Федерации формировалась как уникальный институт государственного управления, позволяющий ограничивать антропогенное воздействие на окружающую природную среду на стадии принятия решения о реализации объекта хозяйственной и иной деятельности с учетом общественного мнения при оценке допустимости экологических последствий планируемого уровня воздействия [2].

Цель исследования: проанализировать состояние, динамику и пути оптимизации процесса организации и проведения экологической экспертизы.

Методологическая и методическая база исследования: Основной нормативной базой для исследования послужили нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

На современном этапе в России развитие взаимодействия между органами государственной власти в вопросах организации и проведения экологической экспертизы происходит не так, как задумывалось государственными институтами и как хотелось бы гражданам страны. Это дает право автору искать решения проблем процесса организации и проведения экологической экспертизы на уровне государства и общества.

Сложная экологическая обстановка - не столько результат кризисных явлений в экономике страны, сколько следствие накопленных за многие десятилетия структурных деформаций хозяйства, приведших к доминированию ресурсоемких и энергоемких технологий, сырьевой ориентации экспорта, падению технологической дисциплины, а также чрезмерной концентрации производства в наиболее экономически развитых регионах страны. Перечисленные факторы, а также недостаточное выделение в последние годы бюджетных ассигнований на природоохранную деятельность, нерациональная, а подчас хищническая эксплуатация природных ресурсов обусловливают реальную угрозу дальнейшего ухудшения экологической ситуации [7].

В начале 90-х годов, на старте экономических реформ, российская экономика оказалась структурно деформированной и малоэффективной. Негативное воздействие производства на окружающую среду в расчете на единицу производимого продукта было существенно выше, чем в технологически передовых странах, а за последние годы еще более возросло. Достаточно сказать, что значительная часть основных производственных фондов России не отвечает экологическим требованиям.

Начиная с 2000 года, система экологической экспертизы теряет свои позиции, нуждается в политической поддержке, требует совершенствования и развития. В настоящий момент состояние упорядоченной системы экологической экспертизы автор оценивает как кризисное [8].

Сегодня экологическая экспертиза, несомненно, остается одним из ключевых направлений превентивного экологического контроля. С учетом быстро меняющейся социально-экономической ситуации на местах, глобальных природно-климатических изменений, ужесточения экологических требований в процессе интеграции России в мировое сообщество, оценка допустимостивоздействия планируемой деятельности на окружающую природную средустановится одним из мощных рычагов в деле обеспечения рационального природопользования, экологической безопасности и охраны здоровья населения [10].

Анализ ситуации, сложившейся в этой сфере государственного регулирования, высвечивает целый ряд проблемных стратегических и тактических вопросов, от решения которых зависит будущее благополучие окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и здоровья населения, а в конечном итоге и место России в мировом сообществе.

Одним из поспешных и необдуманных решений стало предложение о передаче с 01.01.2007 года части функций специально уполномоченных органов в области экологической экспертизы на уровень субъектов Российской Федерации. Сомнительно, чтобы такой шаг помог в решении имеющихся проблем экологической экспертизы. Скорее, он создаст дополнительные организационные, методологические и иные проблемы в этой сфере. Принятие соответствующих решений без опережающей подготовки положений по классификации объектов экологической экспертизы может привести к ухудшению ситуации [6].

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не в полной мере используют имеющиеся у них полномочия и права в части охраны окружающей среды.

Правоприменительная практика Федерального закона «Об экологической экспертизе» показывает,что из имеющихся у субъектов Российской Федерации правовых оснований участвовать в государственной экологической экспертизе в виде представления согласований, направления наблюдателей при проведении государственной экологической экспертизы и делегирования экспертов, имеющих специальные знания в области охраны окружающей среды и экологической безопасности данного региона, реализуется, как правило, только представление согласований и (иногда) направление наблюдателей при проведении государственной экологической экспертизы. То есть участие в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы осуществляется по формальному признаку. Иные интересы субъектов Российской Федерации, как-то экономические, административные или управленческие решения, выходят за рамки вопросов охраны окружающей среды, не совместимы с задачами государственной экологической экспертизы и не являются непосредственным предметом ее рассмотрения [7].

Еще один важный аспект касается участия общественности в проведении экологической экспертизы. В соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляются государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза. Сегодня никто не станет отрицать, что при проведении государственной экологической экспертизы необходим учет общественного мнения, а в идеале требуется определять механизм взаимодействия с общественной экологической экспертизой [1].

Кстати, международное природоохранительное законодательство, в соответствии с Директивой ЕЭС № 337/85, рассматривает цель экологической экспертизы как воплощение предупредительной политики, подразумевающей оценку экологического воздействия проектов хозяйственного развития на окружающую среду, активное участие общественности на всех стадиях проведения экспертизы и принятия решения об окончательной реализации между заинтересованными ведомствами и другими юридическими лицами, а также публикацию результатов переговоров и консультаций.

При подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение. К сожалению, прописать и формализовать процедуру рассмотрения, а главное - учета общественного мнения до настоящего времени не удалось, поскольку и государственная, и общественная экологическая экспертизы проводятся экспертами-учеными, специализирующимися в специальных отраслях знаний, науки и техники. Естественно, имея свое собственное мнение или позицию по конкретным аспектам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, эксперты не всегда разделяют позиции, представленные в качестве концентрации мнения общественности. Такая ситуация порождает формальное отношение со стороны экспертов экспертной комиссии государственной экологической экспертизы к изучению материалов, представляемых инициативными группами граждан или общественными организациями [1].

На практике применение нормы п.2 статьи 22 ФЗ № 174 от 23.11.1995 г. выражается в том, что результаты общественной экологической экспертизы являются самоцелью ее организаторов (инициаторов) и не передаются в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы. Это связано с тем, что если общественная экологическая экспертиза не выполнена ни до проведения государственной экологической ни одновременно с ней, то после принятия решения о предстоящей деятельности по результатам государственной экологической экспертизы смысл в проведении общественной экологической экспертизы теряется.

Еще более неоднозначна норма, заложенная в пункте 3 статьи 23 закона «Об экологической экспертизе», где установлено, что «в заявлении общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы должны быть приведены наименование, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности (вместо того, чтобы предоставить устав в целом), сведения о составе экспертной комиссии общественной экологической экспертизы, сведения об объекте общественной экологической экспертизы, сроки проведения общественной экологической экспертизы» [9].

По сути, это является вопиющим пренебрежением принципами независимости экспертов экспертных комиссий, как государственной, так и общественной экологической экспертизы. К тому же требование это заведомо неисполнимо в полной мере по двум причинам.

Во-первых, до тех пор, пока общественную экологическую экспертизу не зарегистрируют в органах местного самоуправления, материалы объекта экспертизы не будут переданы на общественную экологическую экспертизу.

Во-вторых, объективно определить состав экспертной комиссии и персоналии экспертов-ученых можно только после ознакомления с содержанием материалов объекта экологической экспертизы с участием председателя экспертной комиссии.

Федеральный закон № 174 «Об экологической экспертизе» был принят в конце 1995года, т.е. спустя 5 лет с начала реформирования экономики на рыночную модель. За прошедшие годы в него 14 раз вносились изменения. В настоящее время научной и экологической общественностью обсуждается проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части включения в перечень объектов экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов)», подготовленный по поручению Президента РФ по итогам заседания государственного совета, посвященного совершенствованию управления ООС.

Внесение изменений, прежде всего, обусловлено необходимостью решения экономических задач, например, по реализации национальных проектов, снижению административной нагрузки на бизнес, и постоянно идущим процессом разграничения полномочий между федеральным центром и регионами. Наличие большого круга, как объектов, так и субъектов эколого-экспертного процесса также является причиной постоянных изменений закона [5].

Экологическая экспертиза подразделяется на два вида - государственную и общественную, неравноценных по условиям осуществления и величине финансирования. Перечень объектов государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) устанавливается законом и может быть изменен в сторону сокращения или расширения только путем внесения изменений в него. В течение действия федерального закона изменения, которым он подвергался, постоянно сокращали перечень объектов, подлежащих обязательной государственной экспертизе.

В действующей редакции закона из перечня его по сравнению с первоначальной редакцией исключены проекты правовых актов РФ и субъектов РФ нормативного и ненормативного характера, все виды градостроительной документации и материалов, предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории, кроме проектов целевых программ; материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении РФ; проекты международных договоров; проекты технической документации на новые сертифицируемые товары и услуги, в том числе на закупаемые за рубежом товары; проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении РФ; документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные, материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов и др. [6].

Положения об экологической экспертизе содержатся в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о недрах, об охране окружающей среды, т.к. само законодательство об экологической экспертизе является составной частью законодательства об охране окружающей среды. Кроме того, они содержаться в «Градостроительном кодексе РФ», который регулирует порядок государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и результатов инженерных изысканий. Этим, в частности, объясняется сокращение перечня объектов государственной экологической экспертизы, которая для исключенных объектов стала регулироваться не законом об экологической экспертизе, положением о порядке и административным регламентом ее проведения, а нормативно-правовыми актами других видов природоохранного и градостроительного законодательств. Например, после отмены государственной экологической экспертизы горнопромышленных проектов она стала проводиться как часть государственной экспертизы запасов полезных ископаемых на базе технико-экономических обоснований (ТЭО), в которых должны быть учтены и оценены все технические, экономические и экологические аспекты. В соответствии с Положением о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых заключение государственной экспертизы должно содержать вывод «о геологической, технологической и экономической обоснованности предельных значений кондиций для подсчета запасов полезных ископаемых в недрах, обеспечивающих наиболее полную и рациональную отработку (выработку) запасов месторождений при соблюдении экологических требований». Соответствие объекта этой экспертизы экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области ООС, не является главной целью государственной экспертизы запасов полезных ископаемых [4].

При проведении экспертизы проектов схем охраны и использования водных, лесных, земельных ресурсов в других природоохранных ведомствах приоритет также имеет рациональное и комплексное использование природного ресурса, а не его охрана от антропогенного воздействия.

Значительно ослабило государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ) внесение федеральным законом от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ изменений в Градостроительный кодекс РФ, который был введен в действие с 1 января 2007 года. Из объектов ГЭЭ практически полностью была исключена документация, обосновывающая градостроительную деятельность, а именно документы территориального планирования, и практически все объекты строительства. От обязательной проверки на соответствие экологическим стандартам были освобождены не только проекты строительства жилых зданий, торговых центров и автозаправок, но и строительство атомных электростанций, масштабных гидротехнических сооружений, нефтепроводов, химических и металлургических предприятий, экологическая опасность которых не вызывает сомнений [3].

До принятия новой редакции Градостроительного кодекса РФ экологическая оценка проектов включала в себя оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), которая в обязательном порядке проводится инвестором и затем становится предметом общественных слушаний, и государственную экологическую экспертизу, выполняемую независимыми специалистами. Также федеральный закон об экологической экспертизе предоставлял возможность провести общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ), заключение которой учитывается в ГЭЭ. После внесения изменений различные экспертизы, которые проводились при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, такие как: санитарно-эпидемиологическая, пожарная, государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, экспертиза промышленной безопасности, государственная экспертиза условий труда, государственная историко-культурная экспертиза, в том числе и государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) были сведены в единую государственную экспертизу проектной документации. Другими словами, экологическая экспертиза остается сегодня лишь как одна из составных частей строительной экспертизы. Также был отменен институт общественных слушаний по проблемам застройки.

Поправки в Градостроительный кодекс были приняты, чтобы снизить административные барьеры для строительства жилья, в частности, для реализации национального проекта «доступное жилье». До их принятия для одобрения проектной документации при строительстве в крупном городе нужно было провести не менее 13 разных экспертиз, которыми занимались до 15 разных ведомств, на что у потенциального инвестора уходило не менее двух лет. Сведение различных экспертиз в строительстве в единую экспертизу, проводимую на основе технических регламентов, позволило сократить процедуру получения разрешения на строительство до нескольких месяцев, но снизило качество объектов.

Исходя из всего вышесказанного, было бы целесообразно внести изменения в Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 16.05.2000 № 372, в части дополнительного регулирования положений, регламентирующих порядок организации и проведения общественной экологической экспертизы, общественных слушаний, процедуры придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы.

Использованная литература

1. Бакунина Т.С., Быстров Г.Е., Выпханова Г.В и др.; отв. ред.. Быстров Г.Е., Жаворонкова Н.Г., Краснова И.О. Экологическое право: учеб – М.: Т.К. Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 656 с.

2. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы. Государство и право, № 8, 2000. – 7 с.

3. Навасардова Э.С. Проблемы совершенствования института экологической экспертизы: – Ставрополь: СГУ, 2000.

4. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) (под ред. д.ю.н. Анисимова А.П.): – М.: Деловой двор, 2010.

5. Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части включения в перечень объектов экологической экспертизы проектной документации экологически особо опасных объектов)». – Интернет-ресурс. http://www.mnr.gov.ru.

6. Трутнева Ю.П. Реформирование законодательства в сфере охраны окружающей среды РФ. Доклад Министра природных ресурсов и экологии РФ. Экология производства, № 7 июль 2010 года.

7. Экологическая экспертиза как средство обеспечения экологической безопасности. Сборник тезисов Научно-практической конференции «Современные проблемы российской экологии». Ответственный редактор Боголюбов С.А.. М.: 2000 – 4 с.

8. Федеральный закон от 16.05.2008 № 75-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации»/ «Российской газета» от 20 мая 2008 года № 106, в Собрание законодательства Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 20, ст. 2260.

9. Федеральный закон № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». – М, 1995.

10. Указ Президента РФ от 23.06.2010 № 780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору»/ Собрание законодательства Российской Федерации, № 27, 05.07.2010, ст.3445.

Код для цитирования: Скопировать