VIII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2016
СУЩНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Полная версия работы доступна во вкладке "Файлы работы" в формате PDF
Ключевые слова: государственный долг, управление государственным долгом, государственные гарантии, бюджетные кредиты, государственные ценные бумаги, кредиты банков, Приволжский федеральный округ.
Abstract. The article analyzes the dynamics and structure of government debt of the regions of the Volga Federal District. The author also presents recommendations of the Ministry of Finance about regional debt policy.
Keywords: government debt, debt management, state guarantees, public budget loan, government stocks, bank loans, the Volga Federal District.
Под государственным долгом понимаются долговые обязательства страны перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами права, включая обязательства по государственным гарантиям.
Государственный долг субъекта Российской Федерации определяется как совокупность его долговых обязательств. При этом закреплено, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а государственный долг субъекта РФ – соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим казну субъекта РФ.
Согласно Бюджетному Кодексу, долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:
-
государственным ценным бумагам субъекта РФ;
-
бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;
-
кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
-
государственным гарантиям субъекта РФ.
Под управлением государственным долгом понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на обеспечение потребностей публично-правового образования в заемном финансировании, своевременное и полное исполнение долговых обязательств при минимизации расходов по долгу, поддержание объема и структуры обязательств, исключающих их неисполнение.
В широком смысле управление государственным долгом – это процесс выработки и реализации комплекса мер, направленных на привлечение необходимых для развития региона заемных ресурсов, при поддержании приемлемых уровней риска и стоимости заимствований.
Осуществляя управление долгом, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны стремиться к тому, чтобы уровень задолженности, темпы ее роста и структура долга не снижали уровня кредитоспособности региона и возможности его социально-экономического развития.
Для снижения рисков принятия необоснованных решений в ходе управления госдолгом, а также снижения неопределенности для инвесторов (кредиторов) относительно планов и будущих действий заемщика важно четко определить и публично сформулировать средне- и долгосрочные цели управления долгом. Отсутствие подобных целей нередко, особенно в периоды рыночной нестабильности, приводит к принятию ошибочных решений в рамках управления госдолгом, что увеличивает риски, связанные с неэффективной структурой обязательств, и повышает стоимость государственных заимствований.
Среди основных целей управления государственным долгом следует выделить: обеспечение потребностей субъекта в заемном финансировании, своевременное исполнение долговых обязательств при минимизации расходов на обслуживание госдолга, поддержание объема и структуры госдолга, исключающих неисполнение долговых обязательств, развитие рынка субфедеральных долговых обязательств.
Основные методы управления государственным долгом представлены в таблице 1.
Таблица 1 – Методы управления государственным долгом
|
Метод |
Сущность |
|
Рефинансирование |
Погашение старой государственной задолженности путём выпуска новых займов. Активное рефинансирование применяется при выплате процентов и погашений по внешнему государственному долгу. |
|
Конверсия |
Изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам. |
|
Консолидация |
Изменение срока действия уже выпущенных займов. |
|
Унификация |
Объединение нескольких займов в один, когда ранее выпущенные облигации подлежат обмену на новые. Данный метод предусматривает уменьшение количества видов обращающихся ценных бумаг, сокращает расходы государства по системе государственного кредита. |
|
Обмен облигаций по регрессивному соотношению |
Несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Такой обмен может осуществляться в целях изъятия из оборота старых облигационных займов в целях избавления государства от необходимости выплачивать проценты в полноценных деньгах по облигации. |
|
Отсрочка погашения займа |
Проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило много займов и условия их эмиссии не выгодны для государства. Отсрочка погашения займов отличается от консолидации тем, что отодвигаются не только сроки погашения займа, но и прекращается выплата процентов и доходов по нему. Отсрочка применяется для управления внешней структурой долга. |
|
Аннулирование долга |
Отказ государства от долговых обязательств. Оно может происходить по следующим причинам: в случае банкротства государства (финансовой несостоятельности), прихода к власти новых политических сил и отказа признавать обязательства предыдущих властей, либо в случае смены административного устройства государства. |
Управление государственным долгом охватывает следующие взаимосвязанные направления деятельности:
-
бюджетное планирование объема госдолга и расходов на его обслуживание;
-
осуществление заимствований и проведение операций с долговыми обязательствами, направленных на оптимизацию структуры госдолга (снижение рисков по долгу) и сокращение расходов на его обслуживание;
-
организация учета долговых обязательств и операций с долгом, исполнение долговых обязательств в соответствии с платежным графиком;
-
поддержание постоянного диалога с инвестиционным сообществом, реализация комплекса мер по развитию рынка субфедерального долга.
Цикл управления государственным долгом состоит из трех стадий (рисунок 1).
Управление привлеченным долгом, которое может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно-административное регулирование привлечения не гарантированных кредитов частными фирмами.
Рисунок 1 – Цикл управления государственным долгом
Управление размещениемгосударственного долга характеризуется как ключевой активный элемент в системе управления долгом. Выделяют три способа использования привлекаемых ресурсов: финансовое размещение, когда из внешнего источника осуществляется финансирование инвестиционных проектов и развития экономики; бюджетное использование, при котором привлеченные ресурсы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженности; смешанное бюджетно-финансовое размещение, когда заимствования используются как на финансирование текущих потребностей бюджета, так и на развитие экономики в целом.
Управление погашениемгосударственного долга. Погашение долга производится из трех основных источников: из бюджета; за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований.
В настоящее время состояние государственного долга субъектов Российской Федерации характеризуется значительным объемом накопленных обязательств, приближающимся у отдельных регионов к объему их годовых доходов, неравномерностью графика погашения, наличием значительного объема обязательств перед Российской Федерацией (федеральным бюджетом) и существенной долей краткосрочных обязательств в структуре долга.
В качестве объекта анализа были выбраны регионы, входящие в состав Приволжского федерального округа. Выбор объекта обуславливается в первую очередь тем, что данные регионы относятся к различным группам, как по уровню их социально-экономического развития, так и по проводимой в отношении них бюджетной политики, тем самым проявляется повышенный интерес к их анализу.
Низкая вертикальная сбалансированность бюджетов в течении длительного времени привела к тому, что все регионы ПФО имеют долговые обязательства. В Республике Мордовия зафиксировано нарушение ст. 107 Бюджетного кодекса РФ, т.к. объем долга на 01.01.2015 г. на 10,7 % превысил доходы бюджета субъекта без учета безвозмездных поступлений.
На селекторном совещании по вопросу оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, состоявшемся в январе 2012 г., на тот момент Председатель Правительства В. В. Путин назвал «критическим» уровень соотношения государственного долга и собственных доходов регионального бюджета в 60 %.
По состоянию на 01.01.2015 г. у 9 из 14 регионов Приволжского федерального округа соотношение государственного долга и собственных доходов бюджета (без учета безвозмездных поступлений) превышало 60 % (таблица 2). На 01.01.2014 г. таких регионов было 8.
Снижение соотношения государственного долга и собственных доходов бюджета следует отметить у Республики Мордовия (на 47,6 %), Республики Татарстан (на 4,4 %) и Саратовской области (на 1,9 %), что связано с увеличением собственных доходов в бюджетах данных субъектов, а не со снижением объема государственного долга.
Таблица 2 – Долговая нагрузка бюджетов субъектов Приволжского федерального округа
|
№ п/п |
Наименование регионов Приволжского федерального округа |
Объем гос. долга по сост. на 1 янв. 2014 г., млн. руб. |
Объем гос. долга по сост. на 1 янв. 2015 г., млн. руб. |
Соотношение гос. долга и собственных доходов бюджета (без учета безвозмезд. поступлений) на 1 янв. 2014 г., % |
Соотношение гос. долга и собственных доходов бюджета (без учета безвозмезд. поступлений) на 1 янв. 2015 г., % |
Изменение соотношения по сравнению с 01.01.2014 г., (+/-) п. п. |
|
1 |
Республика Башкортостан |
19 846,5 |
24 631,3 |
21,8 |
25,3 |
+3,5 |
|
2 |
Республика Марий Эл |
8 944,7 |
10 773,5 |
85,4 |
90,3 |
+4,9 |
|
3 |
Республика Мордовия |
26 702,6 |
28 568,2 |
158,3 |
110,7 |
-47,6 |
|
4 |
Республика Татарстан |
85 300,3 |
93 177,7 |
67,1 |
62,7 |
-4,4 |
|
5 |
Удмуртская Республика |
28 835,1 |
37 922,9 |
77,0 |
87,5 |
+10,5 |
|
6 |
Чувашская Республика |
9 827,1 |
12 261,6 |
49,0 |
58,4 |
+9,4 |
|
7 |
Нижегородская область |
56 045,5 |
66 135,3 |
66,0 |
71,5 |
+5,5 |
|
8 |
Кировская область |
17 266,9 |
21 444,0 |
75,7 |
85,9 |
+10,2 |
|
9 |
Самарская область |
39 639,7 |
53 292,0 |
35,7 |
44,3 |
+8,6 |
|
10 |
Оренбургская область |
24 351,6 |
29 579,8 |
44,8 |
53,1 |
+8,3 |
|
11 |
Пензенская область |
18 624,1 |
21 331,4 |
81,4 |
83,4 |
+2 |
|
12 |
Пермский край |
545,6 |
12 464,4 |
0,71 |
15,3 |
+14,6 |
|
13 |
Саратовская область |
44 322,4 |
47 716,7 |
95,8 |
93,9 |
-1,9 |
|
14 |
Ульяновская область |
13 217,7 |
17 428,2 |
54,9 |
69,3 |
+14,4 |
|
Всего по округу |
393469,9 |
476727,0 |
52,7 |
57,8 |
+5,1 |
|
* составлено по данным Федерального казначейства РФ
Министерство финансов Российской Федерации не раз выражало обеспокоенность по поводу долговой ситуации в регионах, которые за период с 2011 г. увеличили свой долг на 993 млрд. руб. – суммарный долг регионов Российской Федерации на 01.01.2015 г. составил 2,089 трлн. руб.
Адекватная оценка последствий долговой зависимости региональных бюджетов возможна на основе анализа не только объема и динамики государственного долга, но и его структуры. Как уже было описано ранее, состав региональных долговых обязательств определен Бюджетным кодексом РФ. По степени «предпочтительности» и стоимости затрат на обслуживание, их можно условно расположить следующим образом:
1) Государственные гарантии – бюджет субъекта берет на себя обязательства погасить долги предприятий-заемщиков в случае их дефолта. Наличие государственных гарантий в структуре государственного долга свидетельствует об инвестиционном характере долга [1]. Регионы, широко использующие механизмы государственных гарантий, поощряются средствами из Фонда развития налогового потенциала регионов, цель которого заключается в финансовом стимулировании регионов, обеспечивающих развитие предпринимательской деятельности на своей территории. В таблице 3 представлены регионы Приволжского федерального округа по доле государственных гарантий в структуре госдолга. Чем выше порядковое место региона в таблице, тем более «предпочтительна» структура его долга.
Таблица 3 – Государственные гарантии в составе государственного долга субъектов
Приволжского федерального округа на 01.01.2015 г.
|
№ п/п |
Наименование регионов Приволжского федерального округа |
Гос. гарантии, тыс. руб. |
Доля гос. гарантий в структуре гос. долга, % |
||
|
1 |
Республика Татарстан |
20 771 744,8 |
22,3 |
||
|
2 |
Оренбургская область |
2 059 277,5 |
6,9 |
||
|
3 |
Чувашская Республика |
662 437,3 |
5,4 |
||
|
4 |
Республика Мордовия |
1 451 147,9 |
5,1 |
||
|
5 |
Кировская область |
474 604,7 |
2,3 |
||
|
6 |
Ульяновская область |
386 645,6 |
2,2 |
||
|
7 |
Республика Башкортостан |
496 833,4 |
2,0 |
||
|
8 |
Нижегородская область |
717 000,0 |
1,1 |
||
|
9 |
Республика Марий Эл |
75 000,0 |
0,7 |
||
|
10 |
Пермский край |
69 069,77 |
0,6 |
||
|
11 |
Пензенская область |
85 911,8 |
0,4 |
||
|
12 |
Самарская область |
19 993,7 |
0,04 |
||
|
13 |
Удмуртская Республика |
0,0 |
0,0 |
||
|
14 |
Саратовская область |
0,0 |
0,0 |
||
|
Всего по округу |
27269665,9 |
5,7 |
|||
* составлено по данным Федерального казначейства РФ
2) Бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ. Затраты на их обслуживание минимальны. Удельный вес бюджетных кредитов в структуре государственного долга может свидетельствовать о степени доверия со стороны финансовых властей страны и об их готовности активно поддерживать экономику региона [1, с.38]. В таблице 4 представлены регионы Приволжского федерального округа в порядке убывания по доле бюджетных кредитов в структуре госдолга.
Таблица 4 – Бюджетные кредиты в составе государственного долга субъектов Приволжского федерального округа на 01.01.2015 г.
|
№ п/п |
Наименование регионов Приволжского федерального округа |
Бюджетные кредиты, тыс. руб. |
Доля бюджетных кредитов в структуре гос. долга, % |
|
|
1 |
Республика Татарстан |
72 405 907,5 |
77,7 |
|
|
2 |
Республика Мордовия |
16 867 035,5 |
59,0 |
|
|
3 |
Саратовская область |
23 448 802,0 |
49,1 |
|
|
4 |
Пензенская область |
9 430 122,6 |
44,2 |
|
|
5 |
Оренбургская область |
12 770 509,9 |
43,2 |
|
|
6 |
Республика Марий Эл |
4 493 383,6 |
41,7 |
|
|
7 |
Кировская область |
7 193 326,1 |
33,5 |
|
|
8 |
Удмуртская Республика |
11 722 946,1 |
30,9 |
|
|
9 |
Республика Башкортостан |
6 659 086,1 |
27,0 |
|
|
10 |
Чувашская Республика |
3 252 183,1 |
26,5 |
|
|
11 |
Ульяновская область |
4 512 161,1 |
25,9 |
|
|
12 |
Нижегородская область |
12 888 299,2 |
19,5 |
|
|
13 |
Самарская область |
10 328 765,2 |
19,4 |
|
|
14 |
Пермский край |
1 995 366,6 |
16,0 |
|
|
Всего по округу |
197967894,4 |
41,5 |
||
* составлено по данным Федерального казначейства РФ
Следует отметить, что чем выше доля государственных гарантий и бюджетных кредитов в структуре госдолга, тем менее ощутима нагрузка для регионального бюджета, тем проще обслуживать его долг.
Как уже отмечалось ранее, в Республике Мордовия объем госдолга на 01.01.2015 г. на 10,7 % превысил доходы бюджета субъекта без учета безвозмездных поступлений. Доля государственных гарантий и бюджетных кредитов в структуре госдолга данного региона составляет 64 %, что свидетельствует о том, что Республике Мордовия удалось не только привлечь значительные ресурсы, но при этом весьма сэкономить на их обслуживании.
3) Государственные ценные бумаги. Согласно данным таблицы 5, не все регионы Приволжского федерального округа сумели привлечь средства через механизм размещения облигаций, у 6 регионов доля государственных ценных бумаг в структуре государственного долга равна нулю. Затраты на обслуживание облигационных займов ощутимо выше, чем обслуживание долга по государственным гарантиям и бюджетным кредитам.
Таблица 5 – Государственные ценные бумаги в составе государственного долга субъектов Приволжского федерального округа на 01.01.2015 г.
|
№ п/п |
Наименование регионов Приволжского федерального округа |
Гос. ценные бумаги, тыс. руб. |
Доля ценных бумаг в структуре гос. долга, % |
|
1 |
Республика Башкортостан |
13 100 000,0 |
53,2 |
|
2 |
Самарская область |
28 180 000,0 |
52,9 |
|
3 |
Оренбургская область |
14 000 000,0 |
47,3 |
|
4 |
Нижегородская область |
23 500 000,0 |
35,5 |
|
5 |
Республика Марий Эл |
2 600 000,0 |
24,1 |
|
6 |
Удмуртская Республика |
6 200 000,0 |
16,4 |
|
7 |
Чувашская Республика |
2 000 100,0 |
16,3 |
|
8 |
Республика Мордовия |
3 000 000,0 |
10,5 |
|
Всего по округу |
92 58 0100,0 |
19,4 |
|
* составлено по данным Федерального казначейства РФ
4) Самым дорогостоящим видом заимствований для регионов являются кредиты банков. С теоретической точки зрения, пользоваться данным видом заимствований регионы должны на краткосрочной основе для погашения кассовых разрывов в бюджете, в периоды, когда доходы в бюджет еще не успели поступить в том объеме, который позволяет обеспечить текущие расходы [1, с.39]. Однако на практике, многие регионы формируют свой государственный долг по большей части из банковских кредитов (таблица 6).
Таблица 6 – Кредиты банков в составе государственного долга субъектов Приволжского федерального округа на 01.01.2015 г.
|
№ п/п |
Наименование регионов Приволжского федерального округа |
Кредиты банков, тыс. руб. |
Доля кредитов банков в структуре гос. долга, % |
|
|
Пермский край |
10 400 000,0 |
83,4 |
||
|
Ульяновская область |
12 529 406,0 |
71,9 |
||
|
Кировская область |
13 776 075,5 |
64,2 |
||
|
Пензенская область |
11 815 355,0 |
55,4 |
||
|
Удмуртская Республика |
20 000 000,0 |
52,7 |
||
|
Чувашская Республика |
6 346 856,0 |
51,8 |
||
|
Саратовская область |
24 267 894,3 |
50,9 |
||
|
Нижегородская область |
29 030 000,0 |
43,9 |
||
|
Республика Марий Эл |
3 605 108,7 |
33,5 |
||
|
Самарская область |
14 763 270,0 |
27,6 |
||
|
Республика Мордовия |
7 250 000,0 |
25,4 |
||
|
Республика Башкортостан |
4 375 342,0 |
17,8 |
||
|
Оренбургская область |
750 000,0 |
2,6 |
||
|
Республика Татарстан |
0,0 |
0,0 |
||
|
Всего по округу |
158909307,52 |
33,3 |
||
* составлено по данным Федерального казначейства РФ
На заседаниях экспертно-консультативной группы Счетной палаты под председательством заместителя Председателя Счетной палаты В. П. Горегляда отмечалось, что Правительству РФ нужно вырабатывать реальные действенные инструменты контроля за растущим государственным долгом субъектов РФ. Качество антикризисного управления государственным долгом субъектов РФ должно быть объектом более пристального внимания и контроля со стороны надзорных органов.
Лучшая практика управления государственным долгом основывается на установлении четких целей по управлению государственными обязательствами, соотнесении рисков и стоимости государственных заимствований, постоянном мониторинге и управлении рисками, связанными с объемом, структурой и графиком платежей по государственному долгу, создании предпосылок для обеспечения постоянного доступа к рынку заемного капитала.
В декабре 2015 г. Министерство финансов РФ предложило рекомендации по проведению регионами ответственной заемной/долговой политики. Данные рекомендации разработаны с учетом основных направлений государственной долговой политики России, лучшей мировой практики и рекомендаций международных финансовых институтов.
Согласно данным рекомендациям, в целях уменьшения затрат и рисков в средне- и долгосрочной перспективе управляющие долгом должны заботиться о том, чтобы стратегия их действий и проводимые ими операции отвечали бы интересам становления эффективного внутреннего рынка государственных ценных бумаг. Наличие эффективного рынка субфедерального долга позволяет субъекту свести к минимуму потребность в обращении к федеральному бюджету за финансированием расходов по государственному долгу. Развитый внутренний облигационный рынок позволяет заменить банковское финансирование, когда этот источник становится слишком дорогим, помогая заемщику преодолевать финансовые потрясения. Обеспечение свободного доступа к внутреннему источнику заемных средств способствует смягчению неблагоприятного воздействия внешних факторов на способность субъекта исполнять обязательства по долгу, что особенно важно в периоды глобальной финансовой нестабильности. Содействие развитию емкого и ликвидного национального рынка государственных ценных бумаг способствует снижению стоимости обслуживания долга в средне-и долгосрочной перспективе. В отсутствие развитого внутреннего рынка долговых обязательств, субъект может оказаться не в состоянии привлекать при разумных затратах долгосрочные заемные ресурсы, выраженные в национальной валюте. В этой связи эффективная стратегия управления долгом должна предусматривать развитие средне- и долгосрочного сегментов рынка субфедеральных (муниципальных) долговых обязательств в национальной валюте.
Список литературы:
1. Зеленский Ю. Б. Структура регионального госдолга: как не оказаться в тупике / Ю. Б. Зеленский // Деньги и кредит. – 2012. – № 5. – С. 35-41.
2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/budget (дата обращения 12.01.2016).
3. Министерство финансов Российской Федерации: официальный сайт [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.minfin.ru (дата обращения: 14.01.2016).
4. Полушкина Т. М. Обеспечение финансовой самостоятельности региональных бюджетов / Т. М. Полушкина, Н. Е. Козырева // Управление экономическими системами: электронный научный журнал – 2015. – № 8 (80). С. 29.
5. Федеральное казначейство: официальный сайт [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.roskazna.ru/ (дата обращения: 14.01.2016).