VIII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2016

Уже на протяжении нескольких десятилетий одним из основных инструментов социально-экономической политики в мировой экономике являются проекты, основанные на программно-целевом методе. Они принимают самые разные формы и присутствуют на всех уровнях государственной власти: федеральные, региональные и муниципальные целевые программы; ведомственные целевые программы; государственные программы долгосрочного развития.

Программный бюджет, как собственно и бюджетирование, ориентированное на результат, составной частью которого он является, имеет международный характер, большинство стран мира строят систему государственного менеджмента на концепции программного бюджетирования, реализуемой в рамках программного бюджета.

Современная практика программного бюджетирования связана с проведением бюджетных реформ конца 1980–1990-х гг., направленных на внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты. В их рамках переход к программному бюджету обосновывался необходимостью достижения двух взаимосвязанных, но не совпадающих целей: оптимизации управления на уровне ведомств (прежде всего, путем расширения их полномочий при планировании и использовании бюджетных средств с усилением ориентации на непосредственные результаты) и более четкого целеполагания и выбора приоритетов государственной политики. В первом случае программная структура была интегрирована в рамки ведомственной классификации расходов, во втором (Франция, Бразилия) – расходы ведомств привязывались к сформированной сверху совокупности программ.

В результате в каждой стране, перешедшей к программному представлению бюджета, сформировалась своя особенная программная структура бюджета, подчиненная целям государственной политики и потребностям бюджетирования на конкретном историческом этапе развития.

История бюджетирования, ориентированного на результаты, началась в США и связана с созданием в 1947 г. Первой комиссии Гувера. Целью Комиссии стала разработка мер, которые способствовали бы развитию экономики, повышению эффективности и качества услуг государства.

В рамках реформирования бюджетного процесса в США в 1965 г. было внедрено программное планирование и исполнение бюджета.

Относительно новым витком в развитии концепции бюджетирования стало внедрение с 1977 г. планирования бюджета от нуля. Его суть заключалась в том, что министерство или ведомство должно было предоставлять несколько вариантов одного и того же результата, причем затраты ни по одному из них не могли быть выше текущего значения. При этом обоснование расходов на следующий год производится не на базе предыдущих расходов, а посредством доказательства их необходимости. Такой подход к бюджетированию позволял определять целесообразность реализации программ и расходования государственных средств.

Программные расходы бюджета США представлены в одном из бюджетных документов, который называется «Аналитические перспективы». Данный документ содержит анализ бюджета, бюджетных доходов и расходов, заимствований и управлений государственным долгом, а также таблицы с детальным распределением расходов и бюджетных полномочий ведомств по функциям, подфункциям и программам, источникам финансирования и категориям расходов (дискреционные, т. е. расходы, финансируемые в соответствии с актами об ассигнованиях; мандатные, т. е. расходы, финансируемые в соответствии с иными бюджетными законами).

Бюджет формируется по ряду функций (в том числе: национальная оборона, международные дела, наука, образование и др.). В рамках категорий выделяются направления расходов, которые в свою очередь распределяются по программам. Каждое ведомство имеет одну программу, которой соответствует одно ассигнование.

Программный бюджет США планируется на десятилетний период. Каждое агентство составляет бюджет, ориентированный на результат, в котором стратегические, долгосрочные и краткосрочные цели увязаны с ожидаемыми расходами на их достижение.

С 2004 г. Бюджетное управление при Президенте проводит систематические процедуры оценки реализации программ по пятибалльной шкале: эффективная, умеренно эффективная, адекватная, неэффективная и невозможность оценки результатов.¹

С 2006 г. Одним из ключевых направлений модернизации бюджетного процесса в Южной Кореи стал переход на программное бюджетирование. В декабре 2006 г. был введен в действие Национальный закон об управлении государственными финансами, содержащий требования к анализу и оценке программ и определяющий основные подходы к построению программного бюджета, который описывает также стратегические направления политики и распределение ресурсов в каждом секторе.

Построение структуры программного бюджета в Южной Кореи:

- выделение секторов (каждый из которых включает различные министерства, реализующие определенную программу); подсектров (соответствует уровню одного из министерств);

- разработка и реализация программ (это цели деятельности, которые соответствуют каждому подразделению министерства);

- разработка и реализация программ, которые находятся в компетенции каждого департамента министерства;

- разработка и реализация мероприятий – компонентов подпрограмм.

Основные блоки, из которых строится бюджет Южной Кореи, т.е. структура программного бюджета: научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки; промышленность, малое и среднее предпринимательство, энергетика; государственные компании; сельское хозяйство, лесной комплекс, рыболовство, пищевая промышленность; здравоохранение, социальная поддержка, занятость; образование; культура, спорт, туризм; защита окружающей среды; оборона; внешняя политика, воссоединение; общественная безопасность; общие вопросы государственного управления.²

Наиболее интересным в данном вопросе является рассмотрение опыта бюджетного программирования во Франции.

Основой для внедрения программного метода во Франции стал конституционный закон о финансах, принятый в 2001 г. (LOLF), который стал мощным рычагом продвижения бюджетных реформ. В соответствии с данным законом с 2006 г. все расходы во Франции планируются и исполняются на основе бюджетных программ, которые отражают основные направления государственной политики.

Во Франции закон о финансах от 2001 г. поставил бюджетный процесс на две прочные опоры: логику успеха государственного управления и ясность бюджетного процесса, позволяющего усилить парламентский контроль за привлечением и использованием государственных средств, также закон

обеспечивает переход к трехлетнему программному бюджетированию и совершенствованию процедур парламентского и внутреннего бюджетирования.

Все эти преобразования свидетельствуют об изменении бюджетной культуры в целом: началась трансформация логики бюджетного процесса (от расходования бюджетных средств к достижению конкретных результатов).

Была разработана новая – трехуровневая – структура бюджета, после чего он стал более «жестко привязан» к целям государственной политики. Начиная с 2008 г. действует закон программирования общественных финансов, рассчитанный на три года. Этот закон включает директивное и индикативное планирование для использования на разных этапах подготовки программного бюджета.

Переход к программному бюджету во Франции сопровождался расширением полномочий исполнительных органов в отношении исполнения бюджетных средств. Министерства получили право перемещать фонды между мероприятиями в рамках программ. В новой бюджетной системе финансовые ресурсы стали свободно распределяться по программам, и их разделение по подпрограммам и типам расходов стало носить исключительно индикативный характер, за исключением ассигнований на оплату труда. Причем, часть ассигнований на оплату труда может использоваться на финансирование других расходов, тогда как ассигнования для финансирования других целей не могут использоваться на финансирование расходов на оплату труда.

Такая глобализация привела к повышению гибкости управления, поскольку лица, которые несли ответственность за реализацию определенных программ, имели полномочия самостоятельно распределять ассигнования между подпрограммами и типами расходов.

Введение закона о финансах от 2001 г. предполагало, что управление бюджетом будет основательно обновлено с такими средствами, как годовые планы достижений и годовые доклады о достижениях, поскольку расходы должны быть оценены достижением целей, для которых они расходуются. Главный замысел этого закона в том, чтобы сложить действия всех ведомств посредством государственных заданий.

Во французском бюджетном праве бюджетное задание – это совокупность программ, содействующих определенной государственной политике. Законом предусматривается выделение бюджетных средств по заданиям. Только правительство может создать новое задание и распределять средства между программами разных заданий.

Расходы делятся по программам, объединяющим статьи расходов, предназначенных для проведения действий или ряда связанных действий, относящихся к одному министерству, в отношении которых четко определены цели, имеющие общественную значимость, а также ожидаемые и подлежащие последующей оценке результаты. Программы объединены в совокупность программ, относящихся к единой государственной политике и к одной или нескольким службам одного или нескольких министерств.

Управление бюджетом в новых условиях предполагает руководство требованием «свобода и ответственность». Программы, принятые законом о финансах, находятся под ответственностью министров, в распоряжение которых выдаются кредиты. Чтобы выполнить программы, министры назначают лиц, ответственных за их исполнение.

Ответственный за текущий программный бюджет располагает частью кредитов программы в пределах своей деятельности или своей области деятельности (регион, департамент). Он располагает также пакетом общих средств, которые дают ему некоторую гибкость управления, связанного с целями, оцененными показателями их достижения.³

Исследование зарубежного опыта позволяет определить программное бюджетирование как методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.

Однако в настоящее время не существует единой модели построения программного бюджета для всех стран мира. Каждая страна вносит коррективы в собственную структуру программного бюджета, вместе с тем задача, которую он должен реализовать, определена следующим образом – обеспечение прочной связи между стратегическими планами государства и государственным бюджетом. При этом бюджет рассматривается как компромисс между «конкурирующими» интересами и целями в правительстве и за его пределами, что соответствует политическим реалиям бюджетного процесса.

Список использованной литературы

1. Иванова Е.В. Зарубежный опыт управления расходами бюджета и возможность его применения в России в целях повышения эффективности использования бюджетных средств // Вестник ОмГУ. 2012. №3 (65). С.342, 343. Научная библиотека КиберЛенинка – Электронный ресурс. [Режим доступа] // http://cyberleninka.ru/

2. Малиновская О.В., Скобелева И.П. Основы становления программного бюджетирования в России. Финансы и кредит. 2013 № 35 (563). С. 2-17

1 Иванова Е.В. Зарубежный опыт управления расходами бюджета и возможность его применения в России в целях повышения эффективности использования бюджетных средств // Вестник ОмГУ. 2012. №3 (65). С.342, 343. Научная библиотека КиберЛенинка – Электронный ресурс. [Режим доступа] // http://cyberleninka.ru/

2 Малиновская О.В., Скобелева И.П. Основы становления программного бюджетирования в России//Финансы и кредит. 2013 № 35 (563). С. 5

3 Иванова Е.В. Зарубежный опыт управления расходами бюджета и возможность его применения в России в целях повышения эффективности использования бюджетных средств // Вестник ОмГУ. 2012. №3 (65). С.342, 343. Научная библиотека КиберЛенинка – Электронный ресурс. [Режим доступа] // http://cyberleninka.ru/

Код для цитирования: Скопировать