VIII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2016

Ключевые слова. Понятие местного самоуправления в РФ, значение местного самоуправления в РФ, тенденции развития местного самоуправления в РФ, пробелы в развитии местного самоуправления в РФ.

Аннотация. Статья посвящена общественно-правовым отношениям, складывающимся в процессе работы органов местного самоуправления. В статье ставится задача рассмотреть понятие и значение местного самоуправления, изучить правовые основы местного самоуправления, описать основные тенденции в развитии местного самоуправления в Российской Федерации, изучить основные пробелы и направления оптимизации правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в стране, децентрализацию управления [4, с. 220].

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Представляется очевидным, что, закрепляя правовые основы местного самоуправления, законодатель руководствовался тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя, определяемых прежде всего общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы.

Конституция Российской Федерации гарантирует организационную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти. Обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, но не об исключении его из структуры государства. Принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти был провозглашен и является одной из основных гарантий самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, исходя из исторических, национальных и иных местных традиций и особенностей. Организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти предусматривает: самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; недопустимость назначения на должность, утверждения в должности должностных лиц местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления органами или должностными лицами государственной власти; отсутствие подчиненности и подотчетности органов и должностных лиц местного самоуправления государственным органам; недопустимость выдачи предписаний, дачи указаний, непосредственного руководства деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти (возможно лишь законодательное регулирование в установленных федеральным законом пределах и по указанным вопросам); самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и невозможность отмены муниципальных правовых актов иначе как самими органами, их принявшими, или судом; установление правила, согласно которому должностные лица местного самоуправления и муниципальные служащие не относятся к категории государственных служащих.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Тем самым предполагается «выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением» [3, с. 633].

Положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют правовую базу местного самоуправления. Эта правовая база является многоуровневой. На первое место ставятся международно-правовые документы.

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими. Под местным самоуправлением в Хартии понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону [9, с. 11].

Хартия закрепляет следующие базовые положения по организации местного самоуправления:

- основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей;

- органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

- публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии;

- предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом;

- условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе;

- органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

Конституция РФ, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, что нашло отражение в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, определяющем, что установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

На основании ст. 132 Конституции РФ «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, ГК РФ определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в БК РФ. НК РФ закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. ЗК РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований.

Отметим, что в силу принципа единства системы права, установленного в ст. 76 Конституции РФ, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, которые, признавая местное самоуправление в качестве одного из основополагающих начал организации публичной власти на своей территории и определяя систему организации этой власти, не могут снижать уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, предоставляемых федеральным законодательством. Например, учитывая исторически сложившиеся структуры управления и местные традиции, законы субъектов Федерации привносят в отношения между властью и населением объективно необходимое содержание, обеспечивающее эффективность и актуальность принимаемых управленческих решений, наделяют местные сообщества возможностью решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности по своей воле и в своем интересе[12, с. 46].

В настоящее время наблюдается тенденция к централизации и встраиванию органов местного самоуправления в систему государственной власти нашла отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. Ключевыми изменениями стали: переход к действительно единым правовым основам организации местного самоуправления в стране;) повсеместное введение местного самоуправления (закон обязывал создавать органы местного самоуправления в поселениях с числом жителей свыше 1000 человек); разделение муниципалитетов на несколько типов (поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения); четкое разграничение полномочий между федеральным центром, регионами и МСУ; детальное определение перечня вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования; (6) четное определение структуры органов МСУ, основных должностных лиц и схем организации местной власти [10, с. 60].

Данный закон был многоплановым. Помимо положительных моментов он ввел ряд инструментов политического давления на мэров. Во-первых, было предусмотрено несколько оснований для отрешения глав муниципальных образований от должности. Это неисполнение мэром в течение определенного периода решения суда о приведение отдельного муниципального нормативно-правового акта в соответствии с федеральным законодательством; нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации; совершение мэром действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности страны, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ. Отрешает от должности мэра глава региона путем издания правового акта, который может быть обжалован в судебном порядке [13, с. 7].

Во-вторых, в 2009 г. была введена процедура удаления глав муниципальных образований в отставку. Основаниями для удаления являются: неисполнение мэром в течение трех и более месяцев своих полномочий; два раза подряд неудовлетворительная оценка деятельности мэра со стороны представительного органа муниципального образования по результатам его ежегодного отчета; несоблюдение и неисполнение антикоррупционного законодательства; нецелевое расходование субвенций; просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств. В 2013 г. расширились основания для удаления главы муниципального образования, а именно допущение мэром нарушения межнационального и межконфессионального согласия, возникновения межэтнического конфликта. Право удалять мэра в отставку принадлежит представительному органу муниципального образования. Инициатива должна исходить от не менее чем одной трети депутатов этого органа или главы региона. Решение об удалении принимается квалифицированным большинством (двумя третями голосов).

Существующая система межбюджетных отношений также ограничивает муниципальную автономию. Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от регионов в части финансового обеспечения. Удельный вес собственных, закрепленных на долгосрочной основе доходных источников местных бюджетов является низким. Основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы. Поддержка местных бюджетов из бюджетов вышестоящего уровня осуществляется с помощью целевых трансфертов – субсидий (для долевого финансирования приоритетных расходов) и субвенций (для финансирования расходов по переданным полномочиям) [11, с. 63]. .

Наконец, другим мощным инструментом политики становится межмуниципальное бюджетное выравнивание. Предполагается принудительное изъятие средств муниципалитетов с относительно высокими доходами на душу населения (более чем в два раза превышающими средний показатель по тому или иному региону) в пользу наиболее обделенных доходами муниципалитетов региона.

Конституционные гарантии автономии МСУ не позволяют выстроить чисто административную вертикаль его подчинения. Поэтому усиление контроля обеспечивается и политическими методами. В частности, на муниципальном уровне внедряется пропорциональная избирательная система. Впервые идея проводить выборы в представительные органы муниципальных образований на партийной основе была озвучена Д.А. Медведевым в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. В марте 2011 г. данная идея была воплощена уже в законе. Согласно документу, не менее половины мест в представительных органах муниципальных образований, в которые избирается 20 и более депутатов, должны распределяться между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, проголосовавших за каждый из списков кандидатов. Введение смешанной системы на выборах депутатов гордум было в интересах политических партий и губернаторов, т.к. новый принцип формирования представительных органов муниципальных образований уменьшил влияние городских администрации на него. Дело в том, что городские власти заинтересованы в максимально управляемом, слабо структурированном представительном органе, который лишь бы в минимальной степени ограничивал ее влияние. Такое положение вещей дают выборы депутатов по мажоритарной системе, при которой у городских властей существует больше количество рычагов влияния на избирательный процесс. Введение в избирательную систему пропорциональной составляющей повышает значение партий как участников электорального процесса. Мажоритарная система, существовавшая на выборах в гордуму, напротив, способствует независимости депутатов от партий. Другими словами, применение смешанной системы находится в сфере интересов партий, т.к. это позволило расширить их представительство на муниципальном уровне, и губернаторов, которые контролируют большинство региональных отделений партий, особенно «Единую Россию» [8].

В 2014 г. дан старт очередной реформе местного самоуправления. В мае 2014 г. опубликован и вступил в силу 136-й Федеральный закон, который создал правовую основу очередного этапа развития местного самоуправления. Суть этого этапа заключается в расширении прав субъектов Федерации в регулировании местного самоуправления, в том, что региональные власти получили дополнительные полномочия и права в формирования органов местного самоуправления. Согласно 136-му закону, региональные власти получили право определять порядок формирования органов местного самоуправления (ранее это было прерогативой самих местных властей); количество членов конкурсной комиссии, формируемой для отбора кандидатов на пост главы администрации муниципального образования (сити-менеджера), назначаемых региональной властью, увеличено с одной трети до половины; всех членов конкурсной комиссии от региональной власти назначает губернатор (ранее это было прерогативой регионального парламента); установлена возможность перераспределения региональным законом полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления; появились два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

Данные изменения были вызваны следующими причинами: стремлением максимально приблизить городскую власть к избирателю и его запросам; желанием дать регионам возможность эффективнее управлять развитием территорий, влиять на социально-экономическую политику в муниципалитетах; потребностями снизить число предпосылок для политических конфликтов между мэрами и губернаторами.

В феврале 2015 г. был принят 8-й Федеральный закон. Он не только сохранил все прежние варианты организации местной власти, но и предусмотрел ещё два новых способа избрания «сильного мэра», т.е. главы муниципального образования, который руководит местной администрацией: представительным органом из числа депутатов этого органа; представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Другими словами, с одной стороны, данный закон отражает курс на повышение роли городской представительной власти, а с другой, предусматривает возможность избрания «сильного мэра» не на прямых выборах.

Таким образом, сегодня приходится констатировать тенденцию частичной реставрации подчиненного положения, присущего местному самоуправлению советского периода. Происходящая на наших глазах реформа местного самоуправления, как представляется, ведет к существенному повышению степени встроенности местного самоуправления в систему государственной власти.

В настоящее время наблюдается недостаточная концептуальная проработанность законодательства о местном самоуправлении. Это ведет к тому, что законодательство о местном самоуправлении утрачивает свою стратегическую направленность и стабильность, в то время как устойчивость и последовательность законов повышают доверие к праву. Законы, конечно, не должны превращаться при этом в тормоз политического развития страны, но и вместе с тем их изменения не должны напоминать движения маятника: законодатель не должен переходить из одной крайности в другую. Все три российских Закона о местном самоуправлении (1991, 1995 и 2003 гг.) предусматривали необходимость коренной перестройки всего здания местной власти. Это свидетельствует, в частности, о том, что у законодателя нет стратегического плана развития местного самоуправления. Если только обратиться к содержанию Федерального закона об общих принципах организации самоуправления (2003 г.) и сравнить его первоначальную и действующую редакции, то складывается впечатление, что речь идет о двух разных законах. О какой стратегии развития местного самоуправления, о какой стабильности может идти речь? Само понятие «общие принципы организации местного самоуправления» потеряло свою правовую определенность. Чтобы убедиться в этом, достаточно проанализировать содержание Федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг.: в последнем законодатель значительно расширил свое понимание общих принципов организации, по сравнению с ранее действовавшим Законом 1995 г. В связи с этим данное понятие требует своей концептуальной проработки с учетом федеративного устройства государства. Целесообразно определиться с перечнем федеральных законов, которые следует принять в развитие Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. Так, необходимо принять федеральные законы о статусе выборных лиц местного самоуправления, о муниципальной статистике, новый федеральный закон о закрытом административно-территориальном образовании и др.

Нужна новая стратегия развития местного самоуправления на современном этапе развития государства и общества, а также конкретный план мероприятий по реализации этой стратегии. Как представляется, Совет при Президенте РФ по развитию местного самоуправления мог бы заняться разработкой этой стратегии и плана ее реализации, объединив усилия многих органов и организаций. Вместе с тем необходим мощный научный, учебный, информационный центр по местному самоуправлению в виде Муниципальной академии. Местным самоуправлением занимаются многочисленные структуры, но нет среди них флагмана, общепризнанного центра по изучению и обучению местному самоуправлению. Местное самоуправление как дитя у семи нянек.

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления и их финансовое обеспечение. Суть местного самоуправления состоит, как известно, в самостоятельном и под свою ответственность решении жителями вопросов местного значения, перечень которых определяется Конституцией РФ, а также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Практика законодательного регулирования вопросов местного значения говорит о том, что законодатель не определил: как эти вопросы отграничить от вопросов государственных. Почему законодатель постоянно, начиная с 1995 г., изменяет их перечень? Так, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. ко всем видам муниципальных образований относил 30 таких вопросов. Принятый в 2003 г. Федеральный закон дифференцировал вопросы местного самоуправления в зависимости от вида муниципальных образований, установив первоначально: для поселений - 22 вопроса; для муниципальных районов - 20; для городских округов - 27. Сегодня этот же Закон закрепляет за муниципальными образованиями вопросов местного значения практически в два раза больше, соответственно 40, 38 и 45 вопросов. Это неподъемная ноша для муниципальных образований с учетом развития экономики, особенно в малых поселениях, сельских местностях. В дореволюционной России, как отмечалось, местное самоуправление было в дополнение к государственному управлению. Оно его не заменяло. Сегодня на местное самоуправление возложили по инерции практически все вопросы, которые раньше осуществляли государственные органы на местах, т.е. органы местного самоуправления осуществляют функции местных органов государственной власти, но таковыми не признаются и жестко обособлены от системы государственной власти. По сути, законодатель включает в перечень вопросов местного значения вопросы, которые являются государственными по своему характеру и природе. Например, законодатель относит к вопросам местного значения городских и сельских поселений такие вопросы, как: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; осуществление муниципального лесного контроля; осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения (ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [5, с. 63].

Все эти вопросы, как представляется, являются, по сути, государственными. Органы местного самоуправления должны наделяться для их решения соответствующими государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств либо за ними должно признаваться право добровольно участвовать в их решении при наличии собственных финансовых и иных возможностей. Передача же этих вопросов в ведение местного самоуправления как вопросов местного значения противоречит даже их законодательному определению. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно». О каком самостоятельном решении вопросов, например организации и осуществлении мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, органами местного самоуправления городских и сельских поселений может идти речь, когда Федеральный закон «О гражданской обороне» устанавливает, что «организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства». Речь должна идти в этом случае об участии органов местного самоуправления в реализации важнейшей государственной функции с вытекающими юридическими последствиями. Возложение же на местное самоуправление обязанностей по решению указанных вопросов лишает строгой юридической определенности понятия «вопросы местного значения»: получается, что к ним практически можно отнести любой вопрос, так или иначе связанный с обеспечением жизнедеятельности населения. Давно назрела необходимость законодательно определить (на основе научно обоснованного подхода) критерии, согласно которым тот или иной вопрос можно признать «вопросом местного значения», что позволит обеспечить стабильность предметов ведения местного самоуправления, что является необходимым условием эффективности муниципальной деятельности [10, с. 61].

Реформирование системы местного самоуправления, уточнение перечня вопросов местного значения, принятие нового федерального закона о местном самоуправлении должно осуществляться системно, одновременно с бюджетно-налоговой реформой: финансовое обеспечение деятельности местного самоуправления является частью общего вопроса разграничения предметов ведения и полномочий федеральных, региональных, муниципальных органов власти и их финансового обеспечения.

В новом федеральном законе о местном самоуправлении желательно объединить в одном разделе «Предметы ведения и полномочия муниципальных образований» следующие главы:

1) предметы ведения и полномочия сельских поселений;

2) предметы ведения и полномочия городских поселений;

3) предметы ведения и полномочия муниципальных районов;

4) предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления городских округов;

5) предметы ведения и полномочия внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;

6) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Соответственно, к предметам ведения муниципальных образований относятся: а) вопросы местного значения; б) вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения и которые муниципальные образования в соответствии с законом вправе принимать в свое ведение; в) государственные вопросы, в решении которых вправе участвовать муниципальные образования; г) вопросы, связанные с реализацией делегированных государственных полномочий.

При определении полномочий следовало бы назвать основные (наиболее общие) полномочия в каждой из сфер местной жизни, находящихся в ведении местного самоуправления. Это позволит обеспечить стабильность компетенции муниципальных образований и их органов.

Территориальная организация местного самоуправления. До сих пор, по сути, не найдена оптимальная модель территориальной организации местного самоуправления. Многие ученые и практики полагают, что крупные региональные центры и муниципальные районы могли бы быть отнесены к уровню государственного управления. На федеральном уровне следовало бы законодательно урегулировать вопрос о соотношении понятий «административно-территориальное устройство субъектов РФ» и «территориальная организация местного самоуправления в субъекте РФ», который порождает проблемы территориальной организации власти в субъектах РФ [13, с. 8].

Кроме того, представляется необходимым также более последовательно проводить принцип дифференцированного регулирования статуса муниципальных образований. Так, возникает вопрос: почему город, являющийся районным центром, и сельские поселения имеют согласно Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления одинаковый правовой статус, одинаковый набор предметов ведения и полномочий? В советский период каждое звено местных Советов имело собственный закон, в котором находила отражение специфика их статуса, задач и функций. Этот опыт можно использовать законодателю и сегодня при регулировании, как уже отмечалось, статуса муниципальных образований различного вида.

К основным направлениям развития местного самоуправления на современном этапе надо отнести:

а) повышение качества и реальности муниципального управления, осуществляемого ответственными и компетентными органами местного самоуправления, находящими опору и поддержку у населения;

б) формирование системы демократического контроля в муниципальных образованиях, включающей муниципальные общественные палаты, муниципальных уполномоченных по правам человека, контрольно-счетные органы муниципальных образований (обязательно образуемые в муниципальных районах и городских округах), другие формы общественного контроля (общественные экспертизы, интернет-обсуждения и др.);

в) усиление роли представительных органов местного самоуправления как демократических и контролирующих центров муниципальной демократии, активно реализующих свой контрольный потенциал, обеспечивающих во взаимодействии с институтами гражданского общества общественный дискурс, поиск наиболее оптимальных решений важнейших вопросов местного значения, утверждение и развитие в муниципальных образованиях свободы мнений и дискуссий с учетом новых информационных технологий, уважения к закону, правам человека, свободной лояльности к власти, ответственности участников общественно-политической жизни перед населением и др.

Сегодня российское местное самоуправление находится на важном этапе своего развития. Реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вышла на финишную прямую. Завершен длительный переходный период, и, подводя некоторые итоги работы, можно сказать, что вектор реформы был избран правильно, в стране создана современная модель территориальной организации местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление представляет собой не только особый уровень публичной власти, но и наиболее демократический институт в государстве. В соответствие с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. К формам прямого волеизъявления и иным формам участия населения в осуществлении местного самоуправления федеральный законодатель относит местный референдум. Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Сегодня приходится констатировать наступление «муниципальной контрреволюции», тенденцию частичной реставрации подчиненного положения, присущего местному самоуправлению советского периода. Эта тенденция последовательно усугублялась на протяжении 2000-х годов. С нашей точки зрения, это обусловлено изменением политических приоритетов федерального Центра. В течение 1990-ых годов центральная власть была заинтересована в сотрудничестве с МСУ, т.к. рассматривала мэров в качестве союзников в борьбе с главами субъектов, как противовес региональным властям. С 2000 г. федеральный центр теряет интерес к поддержке МСУ, т.к. начался процесс создания «вертикали власти», встраивания губернаторов во властную вертикаль. Нелояльный глава региона может быть в любой момент уволен как утративший «доверие» президента. В этих условиях нет потребности поощрять создание альтернативных центров власти в рамках региона.

Первоочередной и главной задачей развития местного самоуправления на современном этапе должно стать повышение качества и реальности муниципального управления, осуществляемого ответственными и компетентными органами местного самоуправления, находящими опору и поддержку у населения, а не требование развивать и расширить всевозможные формы участия граждан в муниципальной деятельности без учета наличия необходимых условий и предпосылок. В этих целях необходимо найти возможность более адекватного правового закрепления в законодательстве о местном самоуправлении требования Европейской хартии местного самоуправления о «праве и реальной способности органов местного самоуправления» самостоятельно решать вопросы местного значения. Именно это требование о реальной способности, а не только о праве, должно определять идеологию законодательства о местном самоуправлении.

Cписок литературы

1. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.; с учетом поправок от 21.07.2014 № 11-ФКЗ] // Собрание законодательства РФ.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2015 № 447-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. – 2016. – 12 января.

3. Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / М.П. Авдеенкова, А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына и др.; рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев, науч. ред. Ю.И. Скуратов. – М.: Статут, 2014.

4. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). – М.: Инфра-М, 2015.

5. Девяткина А.И. Развитие правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в контексте модернизации [Текст] / А.И. Девяткина // Административное и муниципальное право. – 2013.

6. Кеня И.А. Институт местного самоуправления с позиций соотношения международного и российского права // Государственная власть и местное самоуправление. – 2014.

7. Конституционное право Российской Федерации / И.А. Алжеев, И.Б. Власенко, Е.Ю. Догадайло и др.; отв. ред. С.И. Носов. – М.: Статут, 2014.

8. Мухаметов Р.С. Партизация местного самоуправления: Pro et Contra (на примере Екатеринбурга): Аналитическая записка [электронный ресурс]. URL: http: //polit.ispn.urfu.ru /fileadmin /user_upload/ polit.ispn.urfu.ru /Analytical_note_Muhametov.pdf.

9. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. «Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / М.: «Ось-89», 2014.

10. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика. В книге: Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Юристъ, 2014.

11. Тихонов Д.В. Пути решения проблемы укрепления собственной доходной базы муниципальных образований / Д.В. Тихонов // Административное и муниципальное право. – 2012.

12. Усманова Р.М. Значение учета исторических и иных местных традиций для муниципально-правового регулирования [Текст] / Р.М. Усманова // Государственная власть и местное самоуправление. – 2014.

13. Штыкова Н.Н.. Сущность и основные проблемы осуществления местного самоуправления в России [Текст] / Н.Н. Штыкова, О.А. Фролова // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2013.

Код для цитирования: Скопировать