Начавшиеся еще в 1990г. глубинные преобразования в России оказались мало восприимчивыми к требованиям конференции в Рио-де-Жанейро по развитию Земной цивилизации, в ходе которой Россия взяла на себя обязательства перед мировым сообществом по реализации программы устойчивого развития.
Состояние окружающей природной среды в большинстве регионов России является неудовлетворительным. В последние годы резко упала технологическая дисциплина, существенно уменьшились ассигнования на природоохранную деятельность, в результате удельные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу в расчете на единицу ВВП за 1992 - 2000 г.г. увеличились в 1,5 раза, сбросы в водоемы - в 1,9 раза, водоемкость ВВП - в 1,8 раза [2].
Природоохранная политика и проекты, направленные на охрану окружающей среды, организационно объединяются в природоохранных программах. Макроэкономическая политика оказывает заметное, а иногда и решающее влияние на окружающую среду, но далеко не всегда улучшение среды как таковой является приоритетной целью такой политики. Принципы "загрязнитель платит" и "пользователь платит" предусматривает непосредственное применение принципа "загрязнитель платит" и позволяет получить 80% всех поступлений в российские экологические фонды, которые обеспечиваются за счет платежей за загрязнение.
В сложившихся условиях важное значение приобретают вопросы проведения государственной экологической экспертизы.
В конце 1995 г. в Российской Федерации вступил в силу закон "Об экологической экспертизе», где определяется, что «экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы» [2].
Экологическая экспертиза является предупредительной мерой, позволяющей предотвратить вредоносную деятельность со стороны пользователя природных ресурсов. Суть ее предупредительного назначения выражается в том, что она проводится в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов требованиям охраны окружающей природной среды, рационального пользования природными ресурсами, а также требованиям экологической безопасности общества.
В настоящее время в Российской Федерации существует несколько видов экспертиз, в том числе и Государственная экологическая экспертиза (см таблицу).
Основные принципы экологической экспертизы сформированы в ст.35 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды». Несмотря на то, что они относятся к государственной экспертизе, их необходимо использовать в любой эколого-экспертной деятельности. Государственная экологическая экспертиза должна строиться на обязательной, научной обоснованности, независимости и вневедомственности при широкой гласности и участии общественности [2].
Цель экологической экспертизы - провести оценку влияния использования природного потенциала (сброса или выброса продуктов отхода) на состояние окружающей природной среды. Экологическая экспертиза включает в себя: сбор информации, ее обобщение, рассмотрение материалов на комиссии, оценку материалов экспертизы и составление заключения.
Экологическая экспертиза является одним из важных инструментов экономического механизма природопользования. Экспертизе должны быть подвергнуты все инвестиционные проекты и программы хозяйственной и иной деятельности. Она непосредственно реализует принцип предупреждения негативных экологических последствий. При этом экологическая экспертиза способствует экономии материальных затрат: установлено, что правильная организация технологического процесса с точки зрения его воздействия на окружающую среду на стадии проектирования в несколько раз дешевле последующей доустановки очистного оборудования и штрафных сумм за нарушения правил.
В последнее время все больше внимания уделяется вопросам эффективности экологического контроля и управления, важное место занимает соблюдение природоохранных норм и правил на всех стадиях реализации того или иного проекта. Основные принципы деятельности, базовые технические и технологические решения нужно выбирать и принимать еще на стадии подготовки предпроектной документации, т.к. именно на этой стадии важно оценить будущее воздействие намечаемой деятельности на окружающую природную среду и заложить условия максимального снижения отрицательных аспектов этого воздействия.
Таблица
Виды экологической экспертизы
|
Становление института экологической экспертизы в мире началось в 70-х годах сначала в США и Канаде, затем в странах Западной Европы и Японии, а в начале 80-х годов - в восточно-европейских странах и СССР.
Экологическая экспертиза является неотъемлемым элементом процедуры получения разрешения на размещение новых предприятий и реконструкцию действующих. Проведение экологической экспертизы в зарубежных странах базируется на следующих положениях [5]:
- выявляются факторы, негативно влияющие на состояние окружающей среды и на здоровье человека в случае реализации рассматриваемого проекта;
- обосновываются мероприятия, способствующие уменьшению отрицательных экологических последствий;
- сопоставляются альтернативные варианты и из них выбирается оптимальный по экологическому критерию;
- экспертиза проводится независимыми специалистами;
- в процессе экспертизы вся информация предоставляется общественности, общественное мнение учитывается при подготовке заключения.
Надо отметить, что в США различные законы, не связанные с экологической экспертизой, предусматривают обязанность государственных органов оценивать и не допускать возможный экологический ущерб в процессе выполнения ими своих основных полномочий. Так, Закон о координации использования и охраны рыб и диких животных 1934г. предусматривает согласовывать действия различных ведомств со Службой по охране рыб и диких животных, прежде чем приступить к осуществлению мероприятия, которое может оказать воздействие на «живые ресурсы»; Национальный закон о транспорте предлагает иметь альтернативные варианты проектов скоростных дорог, а также, если это возможно, не пересекать национальные парки и заповедники животных. По Национальному закону об охране исторических памятников 1966г. министерства и ведомства обязаны согласовывать мероприятия, оказывающие воздействие на состояние исторических мест, с Консультативным советом по охране исторических памятников. Значение же этого закона заключается в экологической оценке планируемых мероприятий, включая анализ всех возможных воздействий на окружающую среду [5].
Наиболее интересным представляется сам порядок проведения экологической экспертизы.
Надо отметить, что, во-первых, в каждом штате предъявляются свои конкретные требования к проведению экологической экспертизы: в одних штатах они более обширны, в других штатах законодательство об экологической экспертизе крайне слабо, а в-третьих, оно отсутствует вообще.
Заявление о воздействии на окружающую среду (процедура, получившая распространение в США) отражает) [6]:
- воздействия планируемого мероприятия на окружающую среду;
- негативное воздействие на окружающую среду, наступление которого неизбежно;
- альтернативные варианты планируемого проекта;
- взаимодействия краткосрочных видов использования окружающей среды в местных масштабах и перспективы ее сохранения и улучшения;
- всех необратимых и невозобновимых видов ресурсов, которые будут использованы в случае, если планируемое мероприятие будет осуществлено.
Функционирование Государственной экологической экспертизы в нашей стране началось с образованием в 1988г. Государственного комитета СССР по охране природы.
Это не означает, что ранее при разработке проектов хозяйственного развития экологические параметры не учитывались. Однако, экологической экспертизы как отдельной и независимой системы, как института, фактически не существовало. На практике экологическая экспертиза проводилась в форме согласования предплановых, предпроектных и проектных материалов с различными органами государственного надзора, каждый из которых преследовал прежде всего свои ведомственные интересы, противоречащие зачастую экологическим интересам общества. Единого центра, регулирующего и координирующего проведение экологических экспертиз, обеспечивающего комплексность экспертизы и противостоящего ведомственным интересам, не было. Последняя проводится с целью проверки соответствия хозяйственной или иной деятельности экологической безопасности общества. Она осуществляется на следующих принципах [2]:
- презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
- комплексность оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;
- независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий;
- научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы;
- гласность, участие общественных организаций (объединений), учет
- общественного мнения;
- ответственность участников экологической экспертизы за ее качество.
В настоящее время в России государственная экологическая экспертиза проводится как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов. Специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы является Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальные органы, имеющие исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы [2]. Субъектами государственной экологической экспертизы должны выступать три стороны: заказчик (государственная структура, которая имеет право назначать подобную экспертизу), подрядчик (исполнитель задания по экологической экспертизе (специалисты, НИИ и т.д.)), потребитель (предприятие или организация, являющаяся собственником объекта).
Объектами экологической экспертизы могут быть документы, предшествующие хозяйственной деятельности, негативно воздействующей на природную среду, сама вышеназванная деятельность и ее продукты [3]. В Законе [4] нет единого перечня объектов экологической экспертизы, есть лишь общая характеристика. Таким образом, любой проектный документ, любое мероприятие, намечаемое к реализации на территории России, новая техника, оборудование, продукция, материалы потенциально могут рассматриваться в качестве объектов государственной экологической экспертизы.
Особым объектом экологической экспертизы является человек, его жизнь и здоровье во взаимосвязи с окружающей природной средой. Такая экспертиза называется эколого-санитарной. Ее задача - установить причинную связь между состоянием здоровья человека, его изменениями и вредным воздействием окружающей среды под влиянием антропогенной деятельности. Близко к ней стоит эколого-нормативная экспертиза. Ее задача - исследовать соответствие требованиям экологической безопасности нормативов качества окружающей природной среды, предельно допустимых концентраций, выбросов, сбросов вредных веществ, предельно допустимого уровня радиационного воздействия, воздействия шума, вибрации, магнитных полей. В процессе такой экспертизы проверяется эффективность показателей качества окружающей природной среды с точки зрения здоровья человека, охраны его генетического фонда [2].
Самостоятельное значение приобретает эколого-правовая экспертиза. Ее объектом являются законы, указы, правительственные постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные акты субъектов Федерации, принимаемые ими в рамках отведенной компетенции. Необходимость проведения эколого-правовой экспертизы вытекает из обязанности, возложенной Законом РФ «Об Экологической экспертизе» [4] на законодательные и нормативные органы. Субъекты РФ в принимаемых ими нормативных актах вправе устанавливать свои виды объектов экологической экспертизы, обусловленные спецификой местных условий.
Исследования теоретических и практических вопросов экономической оценки экологической среды и инвестиций в природоохранные мероприятия позволяют сделать следующие выводы и предложения:
- решение острейших экологических проблем, связанных с хозяйственной деятельностью, предполагает проведение комплексного анализа социально-экономических процессов и рациональное использование природных ресурсов в производственно-хозяйственной деятельности предприятий. В существующих экономических взаимоотношениях возникает необходимость разработки эколого-экономического анализа окружающей природной среды и эффективности инвестиций в природоохранные мероприятия, обеспечивающей функционирование и развитие природоохранной деятельности в регионах;
- объектами экологической экспертизы могут быть документы, предшествующие хозяйственной деятельности, негативно воздействующей на природную среду, сама вышеназванная деятельность и ее продукты.
Заключение Государственной экологической экспертизы является обязательным для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, которым оно адресовано. Данное заключение может быть обжаловано только в судебном порядке, а также в арбитражном суде. И, наконец, хотелось бы напомнить норму Конституции РФ [1] о том, что «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Развитие экологического страхования, экологического аудита в итоге приведет к тому, что окружающую среду загрязнять будет экономически невыгодно. Это, конечно, идеалистический подход, но, во всяком случае, не лишенный здравого смысла.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации: офиц. Текст. - М.: Маркетинг, 2001. - 39с.
2. Аржакова, М.В. Анализ состоянии я экологической среды и инвестиций в природоохранные мероприятия (на примере Республики Саха (Якутия)): дис. ... канд. экон. наук: 08.00.12 / Аржакова Мария Васильевна. - СПб-Пушкин, 2003. - 227 с.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая [федер. закон: принят ГД РФ 31.07.1998: по состоянию на 01.01.2014]. - М.: Изд-во стандартов, 2014. - 288 с.
4. №174-ФЗ. Об экологической экспертизе. - Введ. 1995-23-11 (в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ). - М.: Российская газета, 2008. - 18с.
5. Робинсон Николас. Правовое регулирование природопользования и охране окружающей природной среды в США: Пер. с англ./ Под ред. О.С. Колбасова, A.C. Тимошенко; Послесл. О.С. Колбасова. - М.: Прогресс, 1990. - 523 с.
6. Сотникова, К.Н. Экспертная система принятия решений для реконструкции зданий с учетом принципов «Зеленого строительства» / К.Н. Сотникова, Н.В. Колосова, А.П. Толмачев // Инженерные системы и сооружения. - 2012. - №1. - С. 98-105.