VII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2015

Основными целями, поставленными Бюджетным посланием Президента Российской Федерации на 2014 год, являются обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства, выполнение задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации.

Основными инструментами достижения целей государственной политики, а также основой для долгосрочного бюджетного планирования будут государственные программы. Они станут основным механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

Переход на программный бюджет и программно-целевое управление в Российской Федерации связан с принятием Программы Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и Программой Правительства РФ об управлении общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. С 2010 года программный бюджет является одним из направлений федеральной бюджетной политики, в данном случае подразумевается и бюджетная политика субъектов Российской Федерации, и муниципалитетов.

Чем обусловлено такое повышенное внимание, придание исключительной важности программному бюджету? Потому что он имеет ряд преимуществ:

1) Увязка бюджетного планирования со стратегическим планированием реализации государственной политики в различных сферах и обеспечение прозрачности расходования бюджетных средств. Если у каждого региона будет своя согласованная с федеральным центром стратегия, а муниципалитеты даже помышлять не будут о развитии в обозримом будущем не на 20-30 лет, а хотя бы на 5-7 лет вперёд, ничего не получится. При традиционном подходе к бюджетному планированию бюджетные ассигнования предусматриваются по ведомственной структуре согласно бюджетной классификации. Вследствие чего не всегда предоставляется возможным отследить, на реализацию каких мероприятий были направлены бюджетные ассигнования. И недостатком является то, что деньги истрачены по закону, но оценить отдачу, эффективность и плод реализации общей стратегии, вектор развития Российской Федерации и её регионов не представляется возможным.

2) Перераспределение ответственности между органами государственной власти. По каждой программе определяется ответственный исполнитель, соисполнители, ответственность предполагает соответствующий контроль, который возложен, прежде всего, на органы внешнего контроля.

3) Охват государственными программами всех видов ресурсного обеспечения. В отличие от существующей практики бюджетного планирования в программный бюджет вкладываются все виды деятельности участников программы, чем, естественно, повышается эффективность их деятельности.

На федеральном уровне подготовка к переходу на программный бюджет в основном завершена, по крайней мере, на законодательном уровне и на методологическом. Есть, конечно, трудности с психологическим переходом, но это сглаживается временем.

В Бюджетный кодекс внесены поправки, создающие правовую базу для перехода к формированию программного бюджета на основе программно-целевого принципа. 7 мая 2013 года принят федеральный закон о внесении поправок в связи с совершенствованием бюджетного процесса. Суть этих поправок – переход к программно-целевому бюджетированию. Предусмотрена также ежегодная оценка бюджетной эффективности каждой программы и здесь тоже есть проблемы. По результатам оценки могут быть приняты решения о необходимости прекращения или изменения, начиная с очередного финансового года, ранее утверждённой программы.

Проект федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов был впервые составлен в структуре государственных программ. В регионах программный бюджет внедряется в практику финансирования в разных формах и разными методами. Здесь некоторые регионы значительно продвинулись вперёд, но большинство регионов, надо признать, пока занимают выжидательную позицию. Среди таких продвинутых регионов можно назвать Республику Саха (Якутия), Республику Коми, Москву, Брянскую, Сахалинскую, Вологодскую области. Республика Коми выбрала путь постепенного перехода на программный бюджет. Если в Республике Саха (Якутия) принято решение одномоментного перехода к программной структуре расходов, то Республика Коми пошла своим путём. Здесь разработана вся необходимая нормативно-правовая, методологическая база, идет процесс разработки и утверждения государственных программ. Преимуществом данного подхода является возможность апробации отдельных управленческих процессов и инструментов, глубокая проработка программных документов. Однако имеются и существенные недостатки: органы власти вынуждены существовать как бы в двух параллельных системах планирования, что существенно увеличивает объем работы и усложняет систему взаимодействия. Но такая практика существует.

На данный момент, несмотря на отсутствие до недавнего времени правовых основ для разработки государственных программ субъектов РФ, многие регионы уже начали работу по формированию таких программ в инициативном порядке. По состоянию на август 2013 года в ряде субъектов Российской Федерации уже реализованы на практике конкретные действия по переходу к государственным программам, а именно:

- 45 субъектов РФ приняли правовые акты о порядке разработки и реализации государственных программ (54,2 %).

- 16 субъектов РФ утвердили государственные программы, предусмотренные перечнями государственных программ, подлежащих разработке (19,3 %).

- В законах о бюджетах на 2013 год (на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов) в 12 субъектах РФ утверждено (установлено) распределение бюджетных ассигнований по государственным программам (14,5 %).

- 6 субъектов РФ однозначно для себя решили проблему разработки и реализации долгосрочных целевых программ: отменены или отменяются с 01.01.2014 года правовые основания для разработки долгосрочных целевых программ в соответствующих субъектах РФ.¹

При этом стоит отметить, что согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2012 года, у 38 регионов доля программных расходов бюджета составляла 50% и выше (в среднем по России данный показатель равен 46,9%). В то же время в ряде субъектов РФ доля программных расходов по-прежнему оставалась на низком уровне и составляла около 5%.

Муниципальные образования этих регионов также постепенно начинают включаться в процесс формирования программного бюджета, например, Сыктывкар, Элиста, Екатеринбург и многие другие.

Этот опыт нескольких лет разработки государственных (муниципальных) программ выявил существование целого ряда объективных и субъективных причин, усложняющих реформирование бюджетной системы России. Так, перестроение бюджетной системы происходит в жестких условиях ограниченности бюджетных доходов. Складывающая ситуация с дефицитом региональных бюджетов в 2013г. (например, дефицит бюджета-2013 Белгородской области увеличен почти вдвое, он вырос с 4,9% до 9,3% от расходов и составил 6 млрд. 248,8 млн. рублей), по мнению многих экспертов, является началом серьезной бюджетной напряженности следующего года. В основном уменьшение доходов бюджетов связано со снижением налоговых отчислений. Даже в относительно стабильных регионах данные изменения ощутимы.

Но кроме объективных условий снижения ресурсной базы социально-экономического развития регионов, а соответственно и муниципальных образований, усложняющих процесс перехода субъектов РФ полностью на программный бюджет, основанный на государственных (муниципальных) программах, существуют также недостатки сложившейся системы планирования и прогнозирования при формировании и реализации региональных долгосрочных целевых и ведомственных программ.

Анализ региональных целевых программ позволяет сделать вывод о том, что в России еще не полностью сложилась система стратегического планирования и управления. Несмотря, на наличие в субъектах РФ стратегий или концепций долгосрочного социально-экономического развития, применяемая система целевых программ не является действенным механизмом их реализации. Разрабатываемые и реализуемые целевые программы содержат элементы как текущей деятельности, так и деятельности по развитию. Региональные целевые программы в своем большинстве являются тактическим инструментом государственного управления, имея в лучшем случае среднесрочные сроки реализации. При этом утвержденные правительствами редакции программ подлежат ежегодной корректировке как в части финансирования, так и в части системы значений целевых показателей, что само по себе нарушает принцип программно-целевого планирования. Надзор за объективностью объемов, включаемых в программы, управленческих расходов затруднен в связи с использованием части средств на реализацию программных мероприятий. Система индикативных показателей реализации программ, как правило, имеет региональную специфику и сложно сопоставима с федеральной статистикой и показателями федеральных программ, исключение составляют программы, имеющие федеральное софинансирование. К настоящему времени также не сложилось универсальной методики оценки эффективности и результативности реализации целевых программ. В своем большинстве они направлены на оценку обыкновенной результативности путем сравнения фактических и плановых показателей, не учитывая такие важные аспекты, как бюджетная и социальная эффективность. Таким образом, сложившаяся система не в полной мере стимулирует отрасли формулировать свои приоритеты, выбирая то, что жизненно необходимо развивать, и отсеивать расходные обязательства, сложившиеся традиционно, но не оказывающие серьезного эффекта на решение стоящих социально-экономических задач.

По мере включения все большего количества субъектов РФ в процесс перестроения бюджетной системы становится очевидной недостаточность сформированных условий для успешного реформирования. Отсутствие нормативно-правового закрепления категорий «государственная программа субъекта РФ», «муниципальная программа», отсутствие закрепленной системы их взаимодействия с федеральным уровнем, непроработанность механизмов межведомственного взаимодействия, недостаточная методологическая база для разработки государственных и муниципальных программ на региональном уровне уже сейчас несколько снижает качество разрабатываемых государственных программ, снижая эффективность формируемой бюджетной системы.

Еще одним острым вопросом вновь формируемых государственных программ в силу отсутствия документов, содержащих основные параметры бюджета на долгосрочную перспективу, является распределение лимитов бюджетных расходов на государственные программы, выходящие по срокам за пределы существующего бюджетного планирования.

Кроме того, до сих пор отсутствует единая позиция в органах государственного управления и экспертном сообществе по вопросам внедрения государственных и муниципальных программ на региональном уровне. Так, одним из наиболее актуальных вопросов по-прежнему остается понимание того, должны ли субъекты Федерации и муниципальные образования повторять конструкцию государственных программ вышестоящих уровней власти.

Некоторые эксперты придерживаются позиции, что в будущем региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной точке зрения регионам необходимо ориентироваться, в первую очередь, на собственные приоритеты социально-экономического развития, поэтому программы должны быть иными.

В связи с вышесказанным уже в ближайшее время должна быть выработана четкая позиция, отражающая баланс между соответствием подходам федерального уровня, специфики регионов и муниципалитетов и особенностям сложившихся в них систем управления и уровней развития.

Еще одним потенциально опасным для будущей бюджетной системы и ее прозрачности является вопрос о необходимом количестве государственных программ на уровне субъекта.

Так, лидером по количеству принятых государственных программ является республика Саха (Якутия) (37 программ), в противоположность Ростовской области (21 программа) и г. Москвы (16 программ). Объективно некоторые направления могли бы быть объединены регионами в одну программу, но они утверждают по 2 и более. Такая дифференциация обуславливает формирование диспропорций в отраслевой структуре принимаемых программ.

Наибольшее количество разработанных госпрограмм относится к различным аспектам управления жилищно-коммунальным хозяйством (29), а также природопользования и лесного хозяйства (28). Причем именно в этих случаях наиболее часто наблюдается выделение отдельных госпрограмм по сравнительно локальным вопросам (отдельно по жилищному строительству, отдельно по управлению коммунальным хозяйством, отдельно по газификации, отдельно по природопользованию каждым из видов природных ресурсов), что во многом повторяет существовавший состав региональных долгосрочных целевых программ. Наблюдается и обратная ситуация — объединение в одной госпрограмме разных тем: физической культуры и молодежной политики, развития жилищно-коммунального хозяйства и транспортной системы, развития культуры и туризма и т. п.

Кроме того, сравнительно много госпрограмм принято в отраслях социального блока: социальной защите и занятости населения (в совокупности 27 программ), культуры (18), образования (13) и здравоохранения (12), а также в сферах управления сельским хозяйством (16), развития экономики (14) и управления государственными финансами (10).

Таким образом, чрезмерная детализация государственных программ грозит потерей системности в решении социально-экономических проблем, а излишняя комплексность позволит регионам манипулировать финансированием подпрограмм.

Большинство выявленных практических и методологических недостатков разработки нового типа программ характерно и для муниципальных образований, только в еще более усложненном виде. Несмотря на это экспертами отмечается, что бюджетирование, ориентированное на результат, позволит со временем муниципальным образованиям прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития муниципального образования. Таким образом, программное бюджетирование может стать одним из действенных механизмов управления конкурентоспособностью муниципальных образования.²

Таким образом, практика перехода к программному бюджетированию в различных регионах выявила ряд системных проблем, затрудняющих организацию процесса разработки программ и утверждения бюджета в программном представлении. Указанные проблемы носят как объективный, связанный с проблемами правового и методологического обеспечения, так и субъективный, связанный с управленческими стереотипами в конкретных регионах, характер. При этом применительно к регионам прослеживается деление проблем на внешние (зависящие от органов власти Российской Федерации) и внутренние (зависящие непосредственно от регионов). Основными из них являются:

- незавершенность перехода на программный бюджет на федеральном уровне;

- отсутствие утвержденной программной классификации;

- сложность и непроработанность методологии программного бюджетирования;

- несовершенство стратегических документов регионального уровня, их оторванность от бюджетной политики и экономических реалий, декларативность и неопределенность документов;

- необходимость перестройки системы органов власти и организации процедур внутри органов власти;

- бесконтрольность расширения количества целевых программ, зачастую пересекающихся между собой по целям, задачам, показателям и основным мероприятиям.

В настоящее время федеральными органами власти предпринимаются шаги по активизации работы, связанной с правовым, методическим и организационным обеспечением перехода на программный бюджет. Вместе с тем наличие проблем федерального уровня не должно стать препятствием для внедрения инструментов программно-целевого управления на уровне субъектов РФ.

В настоящее время регионам следует сконцентрироваться на решении проблем, объективно зависящих от их усилий и находящихся в рамках региональных полномочий. Ключевые решения, которые необходимо принять органам власти субъектов РФ в целях внедрения программного бюджетирования, представлены на рисунке 1.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов и необходимости повышения эффективности расходования бюджетных средств возрастает актуальность повышения качества планирования и исполнения областного бюджета.

Для этого в рамках основного мероприятия предусматривается реализация мер, включающих:

- переход с 2014 года к новому порядку составления областного бюджета на основе программного подхода;

- применение программной бюджетной классификации;

Рисунок 1- Основные направления внедрения программного бюджетирования³

- включение ассигнований областного бюджета в проекты государственных программ Ростовской области по принятым решениям об их выделении на новые расходные обязательства только с учетом возможностей оптимизации действующих расходных обязательств.

Несмотря на достигнутые успехи в совершенствовании и развитии бюджетного процесса в Ростовской области за последние годы, дальнейшее его развитие и работа по повышению эффективности управления государственными финансами невозможны без принятия действенных мер по решению ряда проблем. В их числе:

- обеспечение в полной мере приоритизации структуры бюджетных расходов в целях увеличения доли средств, направляемой на развитие человеческого капитала и инфраструктуры;

- повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг;

- внедрение четкой системы оценки эффективности бюджетных расходов, дальнейшее развитие системы программно-целевого метода бюджетного планирования, государственного финансового контроля, межбюджетных отношений;

- решение задачи по долгосрочному бюджетному планированию;

- создание единой информационной системы осуществления бюджетного процесса, интегрированной в деятельность всех участников бюджетного процесса.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации необходимо проведение ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства, выполнении задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации. Этому будут способствовать развитие стратегического планирования, укрепление налогового потенциала Ростовской области, формирование и исполнение областного бюджета на основе государственных программ Ростовской области, жесткое соблюдение бюджетных правил при планировании бюджетных расходов, эффективное использование бюджетных ресурсов.

В целях расширения горизонта бюджетного планирования и обеспечения долгосрочной сбалансированности необходимы разработка и принятие долгосрочного прогноза социально-экономического развития Ростовской области и Бюджетной стратегии Ростовской области на период до 2030 года. Разработка данных документов должна быть осуществлена уже для формирования следующего трехлетнего бюджета на основе задач и подходов, предусмотренных в аналогичных федеральных документах.

Стратегия должна содержать ориентиры по ресурсному обеспечению государственных программ Ростовской области и оценку рисков бюджетной разбалансированности.

Можно выделить следующие задачи, направленные на внедрение программного бюджета и совершенствование долгосрочного планирования в Ростовской области:

1. Проведение эффективной налоговой политики и политики в области доходов.

2. Формирование расходных обязательств с учетом их оптимизации и повышения эффективности.

Региональная налоговая политика будет направлена на дальнейшее расширение налоговой базы и достижение устойчивой положительной динамики поступлений налогов путем:

- совершенствования законодательной и нормативной правовой базы по вопросам налогообложения;

- совершенствования имущественного налогообложения;

- мониторинга уровня собираемости налогов;

- реструктуризации задолженности по платежам в бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В рамках выполнения поставленной задачи по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов будет обеспечено:

- формирование «программного» бюджета на основе государственных программ Ростовской области. Проведение оценки бюджетной эффективности реализации государственных программ с последующей оптимизацией расходов областного бюджета;

- планирование расходов областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период исключительно на основе бюджетных правил;

- оптимизация расходов в соответствии с «дорожными картами» изменений в отраслях социальной сферы Ростовской области, направленных на повышение их эффективности, оптимизацию сети государственных учреждений Ростовской области;

- повышение адресности социальной поддержки граждан. Для достижения максимального социального эффекта оказание такой поддержки из областного бюджета должно основываться на критерии нуждаемости граждан;

- активное использование механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач. Средства областного бюджета, направляемые на финансовую поддержку бизнеса, будут сосредоточены на крупных социально значимых для Ростовской области инвестиционных проектах. Реализация этих инвестиционных проектов в ближайшей перспективе принесет для региона как социальный, так и экономический эффект – создание новых рабочих мест, поступление дополнительных налоговых платежей и другое;

- формирование государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения. Порядок формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ будет установлен Правительством Российской Федерации.

Планируемые результаты по итогам реализации выделенных задач:

1. Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Ростовской области, тыс. рублей.

Данный показатель (индикатор) измеряется в тысячах рублей и определяет объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Ростовской области, фактически поступивших (прогнозируемых к поступлению) за определенный период времени. Базой для определения показателя (индикатора) является отчет об исполнении консолидированного бюджета Ростовской области.

2. Доля расходов областного бюджета, формируемых в рамках государственных программ Ростовской области, в общем объеме расходов областного бюджета, процентов.

Указанный показатель измеряется в процентах и определяет объем расходов, формируемых в рамках государственных программ, по отношению к общему объему расходов областного бюджета. Базой для расчета является отчет об исполнении консолидированного бюджета Ростовской области.

Ожидаемыми конечными результатами реализации данной подпрограммы являются:

1. Формирование областного бюджета в рамках и с учетом долгосрочного прогноза параметров бюджетной системы Ростовской области, что обеспечивает стабильность, предсказуемость бюджетной политики, исполнение расходных обязательств.

Долгосрочное финансовое планирование обеспечит возможность оценить необходимые ресурсы для реализации приоритетных задач и определить возможные источники этих ресурсов. Разработка долгосрочных бюджетных прогнозов повысит обоснованность принимаемых решений, даст возможность всесторонне оценить их отдаленные последствия.

Укрепление налогового потенциала Ростовской области, максимально возможное использование собственных налоговых ресурсов будут способствовать достижению областью статуса самообеспеченного субъекта Российской Федерации и безусловному исполнению принятых расходных обязательств.

2. Повышение обоснованности, эффективности и прозрачности бюджетных расходов.

Обеспечению эффективного администрирования доходов бюджета Ростовской области будет способствовать закрепление функций контроля поступления доходов в бюджет области за органами исполнительной власти Ростовской области.

В целях повышения эффективности поступлений налоговых и неналоговых доходов, а также сокращения недоимки в консолидированный бюджет Ростовской области продолжится реализация Плана мероприятий Правительства Ростовской области по повышению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а также по сокращению недоимки в консолидированный бюджет Ростовской области. Будет продолжена реализация Плана мероприятий по увеличению доходов консолидированного бюджета Ростовской области и повышению эффективности налогового администрирования.

Подводя итоги, необходимо отметить, что процесс перехода на эффективное программное бюджетирование в Российской Федерации, возможно, займет даже большее время, чем потребовалось многим европейским странам. Особую сложность вызовет не столько изменение технологической составляющей, сколько изменение подхода лиц, вовлеченных в бюджетный процесс, с формального использования программ для обоснования эффективности своей деятельности и получения повышенного финансирования на их использование для структурной перестройки экономики регионов, выявление конкурентоспособных преимуществ территории и их развитие, а также оптимизацию существующих затрат.

Для большей результативности процесса перехода субъектов РФ и муниципальных образований должны быть разработаны более четкие методические указания по разработке и реализации государственных (муниципальных) программ субъектов РФ. Данные указания должны содержать четкую унифицированную структуру государственных программ для всех субъектов России, в то же время для муниципальных образований могут быть отражены лишь минимально необходимые структурные элементы. Необходимо также выработать более четкую позицию по количеству разрабатываемых программ. Возможно, определение минимально необходимого количества госпрограмм для решения общих для большинства регионов задач социально-экономического развития, закрепленных в т.ч. и на федеральном уровне, с одной стороны, и выработка рекомендаций по ограничению чрезмерной детализации программ, с другой. Остро стоит вопрос нормативного закрепления межуровнего взаимодействия программ.

Одной из наиважнейших задач на данном этапе реформирования для мониторинга ситуации является разработка расширенной методики оценки эффективности и результативности государственных (муниципальных) программ, отражающей не только результативность реализации программы, но также эффективность бюджетных расходов и эффективность исполнения мероприятий. Кроме этого, на этапе формирования региональных государственных программ ответственным органом исполнительной власти должна осуществляться качественная оценка разработанных проектов с целью выявления программ, не отвечающих программно-целевому принципу, и с недостаточным уровнем проработки.

Очевидно, что успех программного бюджетирования связан, прежде всего, с тем, что его внедрение должно осуществляться в рамках более широких преобразований как в сфере управления общественными финансами, так и в сфере государственного управления. Только в этом случае оно может стать не только способом оптимизации бюджетной системы, механизмом управления территорией, но и катализатором роста ее конкурентоспособности.

Список Литературы

1. Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

2. Постановление Правительства Ростовской области от 31.07.2013 № 485 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Ростовской области» (ред. от 27.03.2014 № 208) // Собрание правовых актов Ростовской области. № 8, август 2013 года.

3. Распоряжение Правительства Ростовской области от 31.07.2013 № 297 «Об утверждении Перечня государственных программ Ростовской области» (в посл. ред. Распоряжения от 07.05.2014 №181) «Собрание правовых актов Ростовской области». № 7, июль 2013 года.

4. Актуальные проблемы укрепления региональных финансов / Науч. редакторы: Сычев Н. Г., Таксир К. И. - М.: Финансы, 2012 - 346с.

5. Климов В.В., Михайлова А.А. Внедрение программного бюджета: первые проблемы и вопросы// Финансы, №9, 2011 г.

6. Данные Министерства финансов РФ URL: http://www1.minfin.ru

7. Материалы Минфин Ростовской обл. – URL: http://www.minfin.donland.ru

1^ Данные Министерства финансов РФ (http://www1.minfin.ru)

2^ Актуальные проблемы укрепления региональных финансов / Науч. редакторы: Сычев Н. Г., Таксир К. И. - М.: Финансы, 2012 - С.346

3^ Составлено автором

Код для цитирования: Скопировать