VII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2015

Важнейшей формой непосредственного выражения народом своей власти наряду с референдумом и выборами является институт обращения граждан, который, кроме того, является ежедневно пополняемым источником информации о социально-экономическом положении различных групп населения, их месте проживания, о динамике их настроений и потребностей.

Гарантированное ст. 33 Конституции РФ право граждан направлять индивидуальные коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления (далее – ОМС) оборачивается для этих властных структур в законодательно регламентированную повседневную работу по организации приема письменных и устных обращений граждан. С 2013 года эта ответственность возложена и на организации, «осуществляющие публично значимые функции»¹ [ФЗ № 80, п. 1]. Причем с введением изменений в Кодекс об административных правонарушениях и Федеральный закон РФ № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [ФЗ № 80, п. 1] расширился список категорий заявителей. Если раньше заявителями, на которых распространялись правила приема обращений граждан РФ, были только физические лица, то с 2013 г. к ним присоединены всякие «обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц» [ФЗ № 80, п. 2].

Исторически сложилось еще со времен Челобитного приказа, что в России организация работы по документационному обеспечению приема обращений и ответа на них сформировалась в специализированную область делопроизводства органов власти с автономно настроенной регистрацией, самостоятельным сроковым контролем исполнения, специфическим оперативным хранением документов, комплектованием дел.

Важность четкой организации этой сферы делопроизводства в органах власти и организациях поддерживается весомым списком нормативных актов:

от Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Уголовно-процессуальным кодексом, Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и, наконец, Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». К федеральному законодательству следует добавить правовые акты субъектов Российской Федерации.

На их основе разрабатываются административные регламенты, в которых детализируется порядок работы для каждого органа власти или органа местного самоуправления отдельно. При этом четкость организация делопроизводства зависит часто от правовых вопросов, которые возникают в процессе реализации буквы закона: например, работа с обращениями граждан квалифицировалась на местах то как функция органа власти (см. административные регламенты органов местного самоуправления), то как его услуга (ср. Приказ Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 года № 6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»)² [Приказ МИД № 6199]. Однако организация предоставления и документирования государственной услуги принципиально отличается от организации и документирования работы с обращениями граждан.

Развернутая нормативная база по организации и документированию обращений граждан требует пристального внимания к этой сфере деятельности самих ОМС. В этой связи основным инструментом получения актуальной информации о состоянии дел в ОМС является постоянный мониторинг и своевременный внутренний аудит.

Внутренние проверки работы по организации и документированию устных и письменных обращений граждан должны проводиться регулярно. Вопрос периодичности проведения мониторинга делопроизводства по работе с обращениями граждан должен решаться, исходя из требований действующих локальных актов (правил, административных регламентов). При отсутствии четких ориентиров можно привлечь рекомендации ГОСТ Р 52614.4-2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в органах местного самоуправления» [ГОСТ Р 52614.4-2007]. Так, в п. 5.6.1 «Общие положения» указано, что «высшее руководство должно анализировать через запланированные интервалы систему менеджмента качества организации с целью обеспечения ее постоянной пригодности, адекватности и результативности». Поводом к проведению внутреннего аудита может быть входящая информация (см. 5.6.2):

- претензии и предложения потребителей/граждан и персонала органа местного самоуправления (обращения квалифицированные по перечню вопросов по Типовому общероссийскому тематическому классификатору обращений граждан 2011 г.;

- сравнительный анализ создания и функционирования систем других органов местного самоуправления в соответствии с настоящим стандартом или другими моделями управления;

- бюджет, выделенный для создания и функционирования системы;

- мониторинг выполнения деятельности, запланированной в рамках системы менеджмента качества;

- изменения в государственной или региональной политике органов власти;

- изменения ресурсов, выделенных органу местного самоуправления государственными или региональными органами власти;

- изменения, внесенные в законодательные акты и обязательные требования;

- изменения демографической обстановки на местном уровне;

- статистические данные и данные анализа основных тенденций, полученные в результате деятельности органа местного самоуправления;

- результаты деятельности ключевых поставщиков и/или партнеров (например, надзорных органов, федеральных органов государственной власти).

Методология внутреннего аудита качества организации и ведения делопроизводства по обращениям граждан может выстраиваться на основе требований стандарта п. 8.2.2. «Внутренние аудиты» ГОСТ Р ИСО 9001-2001 и ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Управление документами. Общие требования». Так, в соответствии п. 8.2.2 проведение внутренних аудитов (проверки) через запланированные интервалы подтверждает управляемость рабочим процессом и направленность менеджмента на достижение качества, стремление поддерживать процесс в рабочем состоянии [ГОСТ Р ИСО 9001-2001, п.8.2.2].

Стандарт ИСО 9001-2001 указывает на необходимость наличия программы аудита, которая должна планироваться с учетом статуса и важности процессов и участков, подлежащих аудиту, а также результатов предыдущих аудитов [ГОСТ Р ИСО 9001-2001, п.8.2.2]. Прямым требованием является также определение критериев, области применения, частоты, методов аудитов, которые должны обеспечивать объективность и беспристрастность процесса аудита. В подборе аудиторов должно соблюдаться требование, чтобы аудиторы не проверяли свою собственную работу.

Ответственность и требования к планированию и проведению аудитов, а также к отчетности о результатах и поддержанию в рабочем состоянии записей (4.2.4) должны быть определены в документированной процедуре. Руководство, ответственное за проверяемые области деятельности, должно обеспечивать, чтобы действия предпринимались без излишней отсрочки для устранения обнаруженных несоответствий и вызвавших их причин. Последующие действия должны включать верификацию предпринятых мер и отчет о результатах верификации [ГОСТ Р ИСО 9001-2001, п. 8.5.2]. Прежде чем переходить непосредственно к аудиту следует определиться с «требованием к услуге³», то есть определить, что же конкретно должна представлять собой качественно реализованная функция ОМС по приему письменных и устных обращений граждан, каковы нормы приема граждан в день или обработки документов в день на одного сотрудника/ должностного лица, чтобы оценить достаточность выделенных ресурсов, квалифицированность технических работников и должностных лиц, поскольку сроки исполнения функции ОМС по работе с обращениями граждан играют немаловажную роль, строго регламентированы ФЗ № 59 и КоАП.

Итак, методика проведения внутреннего аудита должна иметь четкие критерии оценки, опираться на столь же четкий список показателей, что позволит не только осуществлять корректирующие действия по устранению выявленных недостатков, но и принимать решения по предупреждающим действиям. Четко определенные критерии и показатели помогают увидеть положительную или отрицательную динамику между результатами аудита.

Критериальный подход к оценке процесса работы с обращениями граждан должен распространяться на все этапы делопроизводства. Следует разработать методику проверки как всего цикла работы, включая отправку документов на архивное хранение, так и методику проверки каждого этапа в отдельности, что в дальнейшем значительно сэкономит время и средства на поиск и устранение недостатков.

Разработка критериев и показателей анализа должна начинаться с изучения и оценки имеющейся локальной организационно-правовой документации на соответствие действующим нормативным актам. Поэтому первым критерием в анализе делопроизводства по обращению граждан в целом и его составных частей является нормативно-правое обеспечение. Оценке подвергается наличие регламентирующих документов и действий по управлению ими. Типовыми показателями здесь могут служить показатели СМК, описанные в 4.2.3 «Управление документацией» ГОСТ Р ИСО 9001:2001 «Системы менеджмента качества. Требования»:

а) обеспечение выпуска и официального одобрения документов с точки зрения их достаточности до их выпуска;

b) анализ и актуализацию по мере необходимости и повторное официальное одобрение документов;

с) обеспечение идентификации изменений и статуса пересмотра документов;

d) обеспечение наличия соответствующих версий документов в местах их применения;

е) обеспечение сохранения документов четкими и легкоидентифицируемыми;

f) обеспечение идентификации документов внешнего происхождения и управление их рассылкой;

g) предотвращение непреднамеренного использования устаревших документов и применение соответствующей идентификации таких документов, оставленных для каких-либо целей [ГОСТ Р ИСО 9001-2001].

Работу с письменными и устными обращениями граждан следует отнести в классификации ИСО к рабочим процессам (operational process), которые являются «частью основного процесса, позволяющей органу местного самоуправления поставлять продукцию и предоставлять услуги, отвечающие потребностям и ожиданиям потребителей/граждан [ГОСТ Р 52614.4-2007, п.3.5.3]. Поэтому еще одним показателем качества нормативно-правой обеспеченности проверяемого процесса будет наличие рабочих инструкций.

Традиционно в делопроизводстве по обращениям граждан выделяют 12 операций: 1) прием гражданина, 2) прием и первичная обработка письменных обращений, 3) регистрация обращений, 4) направление обращений на исполнение, 5) уведомление заявителя о направлении обращения в другие учреждения, 6) уведомление заявителя о длительном рассмотрении обращения, 7) контроль сроков исполнения документов и выполнения принятых по ним решениям; 8) информационно-справочная работа по обращениям, 9) извещение заявителя о вынесенных решениях, 10) группировка дела и текущее хранение этих документов, 11) анализ поступивших обращений, 12) анализ нарушений сроков исполнения документов по обращениям граждан. Все они могут регламентироваться в одном локальном нормативном акте и/или в серии рабочих инструкций. Причем каждый этап делопроизводства может быть оценен с точки зрения 4-х критериев:

• качестванормативно-правого обеспечения,

• обеспечения человеческими ресурсами,

• обеспечения подходящим оборудованием (материально-техническим обеспечением).

• соответствия производимых операций нормативно-правовой базе.

В разработке конкретных показателей для аудита по каждой из 12-ти операций в делопроизводстве по обращениям граждан следует руководствоваться Методическими рекомендациями по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в приемных Президента Российской Федерации, в федеральных органах государственной власти, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для оценки качества документирования анализируемого процесса в программе проверки должна учитываться проверка качество документов. В п.7.1. «требования к управлению документами» названы 4 критерия оценки документов – аутентичность, надежность, пригодность для использования, сохранность целостности в течение требуемого времени, а пп. 7.2.2; 7.2.3.;7.2.4;7.2.5 указаны показатели для каждого критерия. В соответствии с данным стандартом можно оценить полноту локальных актов, регламентирующих процесс работы с обращениями граждан с позиций управления документами не только для проверки действий ответственных за делопроизводство, но и системных администраторов, обеспечивающих функционирование электронного документооборота (см. пп.8.3. «Проектирование и внедрение систем управления документами» и 9.8. «Контроль документооборота») [ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007]. Наконец, для проверки организации текущего хранения, подготовки дел к уничтожению или передаче в архив следует использовать критерии и показатели, описанные в пп. 9.6. «Хранение и обращение с документами» и 9.9. «Отбор и передача документов на последующее хранение или уничтожение».

Итак, программа внутреннего аудита должна включать

• требование к услуге (= функции ОМС);

• периодичность проведения аудита;

• распределение ответственности;

• области применения, ориентированные на типовые операции делопроизводства по обращениям граждан (12 операций);

• конкретные критерии и показатели оценки всего делопроизводства и каждой составляющей (документирование, документооборот, организация текущего хранения и подготовка к передачи дел в архив и выделение дел к уничтожению), учитывающие в обязательном порядке такие критерии, как: качество нормативно-правого обеспечения, обеспечение человеческими ресурсами, обеспечение подходящим оборудованием (материально-техническим обеспечением), соответствие производимых операций нормативно-правовой базе.

• анализ и обобщение результатов аудита

• принятие решений по его результатам.

Обращения граждан является важным фактором совершенствования всех уровней системы управления в государстве. Высшие органы власти и управления РФ уделяют работе с обращениями граждан пристальное внимание, поэтому ОМС необходимо контролировать эту работу посредством четкого, отлаженного делопроизводства.

Литература

1. Методических рекомендации по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в приемных Президента Российской Федерации, в федеральных органах государственной власти, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в иных государственных органах и в органах местного самоуправления (утв. пунктом 2 решения рабочей группы при Администрации Президента Российской Федерации по координации и оценке работы с обращениями граждан и организаций (протокол заседания N 2 от 22 марта 2013 года)/ Система ГАРАНТ. URL: http://iv.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm (дата обращения: 05.10.2014)

2. Приказ Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 года № 6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_131384/ дата обращения: 05.10.2014).

3. Ежеквартальное заседание рабочей группы при Администрации Президента Российской Федерации по координации и оценке работы с обращениями граждан и организаций. Новости. Екатеринбург, 26 июня 2014 г. / Окружной информационный центр аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе. URL: http://www.uralfo.ru/press_26_06_2014.html (дата обращения: 05.10.2014).

4. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования" Утв. Приказом Ростехрегулирования от 12.03.2007 N 28-ст. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=135548.

5. ГОСТ Р ИСО 9001-2001 «Системы менеджмента качества. Требования». (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 15.08.2001 N 333-ст) (ред. от 07.07.2003). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=332771.

6. Типовой общероссийский тематический классификатор обращений граждан, организаций и общественных объединений. Утв. заместителем Руководителя Администрации Президента РФ 28.06.2013 N А1-3695в (ред. от 27.09.2013). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=567595

7. Федеральный закон Российской Федерации от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=148534

8. ГОСТ Р 52614.4-2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в органах местного самоуправления». URL:http://www.standards.ru/document/4191447.aspx. (дата обращения: 05.10.2014).

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области. Система ГАРАНТ. URL: http://base.garant.ru/70206790/.

10. Федеральный закон Российской Федерации от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса России об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона о “О прядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=145999 (дата обращения: 05.10.2014).

11. Приказ Министерства иностранных дел Российской Федерации от 12.12.2013 № 22613 «О признании утратившим силу приказа Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. N 6199 ”Об утверждении. Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок”» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_158742/#p21.( дата обращения: 05.10.2014).

Список библиографических ссылок

1. Методических рекомендации по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в приемных Президента Российской Федерации, в федеральных органах государственной власти, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в иных государственных органах и в органах местного самоуправления (утв. пунктом 2 решения рабочей группы при Администрации Президента Российской Федерации по координации и оценке работы с обращениями граждан и организаций (протокол заседания N 2 от 22 марта 2013 года)/ Система ГАРАНТ. URL: http://iv.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm (дата обращения: 05.10.2014)

2. Приказ Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 года № 6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_131384/ дата обращения: 05.10.2014).

3. Ежеквартальное заседание рабочей группы при Администрации Президента Российской Федерации по координации и оценке работы с обращениями граждан и организаций. Новости. Екатеринбург, 26 июня 2014 г. / Окружной информационный центр аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе. URL: http://www.uralfo.ru/press_26_06_2014.html (дата обращения: 05.10.2014).

4. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования" Утв. Приказом Ростехрегулирования от 12.03.2007 N 28-ст. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=135548.

5. ГОСТ Р ИСО 9001-2001 «Системы менеджмента качества. Требования». (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 15.08.2001 N 333-ст) (ред. от 07.07.2003). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=332771.

6. Типовой общероссийский тематический классификатор обращений граждан, организаций и общественных объединений. Утв. заместителем Руководителя Администрации Президента РФ 28.06.2013 N А1-3695в (ред. от 27.09.2013). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=567595

7. Федеральный закон Российской Федерации от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=148534

8. ГОСТ Р 52614.4-2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в органах местного самоуправления». URL:http://www.standards.ru/document/4191447.aspx. (дата обращения: 05.10.2014).

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области. Система ГАРАНТ. URL: http://base.garant.ru/70206790/.

10. Федеральный закон Российской Федерации от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса России об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона о “О прядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=145999 (дата обращения: 05.10.2014).

11. Приказ Министерства иностранных дел Российской Федерации от 12.12.2013 № 22613 «О признании утратившим силу приказа Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. N 6199 ”Об утверждении. Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок”» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_158742/#p21.( дата обращения: 05.10.2014).

1^ Понятия «публично значимая функция» и «публичная функция» в законодательстве четко не определены.

2^ В целях приведения нормативных правовых актов Министерства иностранных дел Российской Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации данный приказ МИД был отменен [Приказ МИД России N 22613].

3^ Здесь термин «услуга» понимается не как «муниципальная или государственная услуга», а в соответствии с ГОСТ Р 52614.4-2007: «Услуга (service): результат одного или нескольких процессов, выполненных органом местного самоуправления» [ГОСТ Р 52614.4-2007,п.3.6].

15

Код для цитирования: Скопировать