VI Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2014

Статья посвящена анализу новой форме осуществления конституционного контроля в Российской Федерации – разрешению дел без проведения публичных слушаний, введенной в 2010 году. Задачами настоящего исследования являются изучение истории возникновения идеи легализации данной процедуры, причин введения, а также механизма ее отражения в законодательстве о Конституционном Суде Российской Федерации. Кроме того, проводится сравнительный анализ формы разрешения дел без проведения слушаний в различных зарубежных странах.

История вопроса

Обращаясь к истории вопроса о целесообразности введения письменного разбирательства в рамках российской конституционной юстиции, следует отметить, что идея легализации письменного производства в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Конституционный Суд РФ) возникла еще при подготовке проекта закона о Конституционном Суде РФ в 1994 году. Не найдя своего отражения в законодательстве, она впоследствии стала предметом широкого обсуждения на научно-практической конференции «Судебный конституционных контроль в России: уроки, проблемы и перспективы» (ноябрь 1996 г.)¹. Эта проблема рассматривалась на 60-м пленарном заседании Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия Совета Европы) (далее – Комиссия) в 2004 г. В заключении Комиссии подчеркнуто, что строгое требование о проведении устного разбирательства в Конституционном Суде РФ может быть объяснено трансформацией в начале 1990-х гг. советской судебной системы в конституционную систему, основанную на верховенстве права². Однако «если правила допустимости либеральны и если Конституционный Суд должен разрешать много дел, как это имеет место в случае Конституционного Суда РФ, излишне широкое требование проводить устное разбирательство может стать контрпродуктивным»³. Тем самым Комиссия выразила свое одобрение относительно введения письменной формы осуществления конституционного судопроизводства. Таким образом, несмотря на все имеющиеся предпосылки, институт процедуры разрешения дел без проведения слушаний так и не был реализован в законодательстве вплоть до 2010 года. И лишь после того, как 9 февраля 2010 г. было проведено научно-консультативное совещание «О совершенствовании Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁴ в рамках обсуждения права Конституционного Суда РФ выносить определения с позитивным содержанием, данный вопрос был решен положительно.

Считается, что развитие законодательства о конституционном судопроизводстве происходило поэтапно⁵. При этом первым этапом признается принятие Закона РСФСР от 12 июля 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР», а вторым – принятие Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁶ (далее – Закон о Конституционном Суде). Вступление в силу Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁷ обусловило начало третьего этапа реформирования института конституционного судопроизводства в Российской Федерации. В рамках данной реформы получил законодательное закрепление порядок рассмотрения дел без проведения слушания, иными словами было законодательно оформлено письменное (усеченное) производство в деятельности Конституционного Суда РФ.

Причины введения письменного производства

Возникновение письменной формы разрешения дел Конституционным Судом РФ обосновывается по-разному. Ряд юристов считает, что введение письменного разбирательства связано с легализацией практики вынесения Конституционным Судом РФ определений с позитивным содержанием⁸. К.В. Арановский и С.Д. Князев объясняют учреждение института письменного производства достижением конституционно-правового соглашения⁹. Как подчеркивают авторы, «содержанием соглашения можно считать, с одной стороны, условие о том, что одна сторона обеспечит принятие закона, дополняющего формы конституционного судопроизводства отдельным их видом – условно упрощенной формой письменного производства. Встречное же обязательство, надо полагать, выразилось в том, что Конституционный Суд по общему правилу станет воздерживаться от вынесения определений той спорной разновидности, где резолютивная часть разрешает вопросы, заявленные в обращении, с теми же последствиями, какие имеют постановления Суда»¹⁰. Вместе с тем, по их мнению, «очевидно, что одну из его (конституционно-правового соглашения. – А.М.) сторон составили субъекты, имеющие возможность обеспечить принятие обещанного Федерального конституционного закона, а с ними вместе и суды иных, нежели конституционная, юрисдикций. Другой стороной стал сам Конституционный Суд. Не исключим и других участников конституционно-правового соглашения, как, например, юридическая наука в лице видных ее представителей или профильные организации, достаточно влиятельные в конституционном общении, чтобы если и не примкнуть к одной из сторон, то, по крайней мере, выступить инициатором, медиатором, гарантом, экспертом или компетентным свидетелем состоятельности такого “договора”»¹¹. Однако думается, что подобное соглашение нельзя считать конституционно-правовым соглашением и тем более источником конституционного права. В теории конституционного права конституционно-правовое соглашение понимается как форма договорного регулирования отношений между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов на федерально-региональном уровне, между законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации на региональном уровне и между органами муниципального образования и органами государственной власти, органами муниципального образования, а также органами муниципальных образования и предприятиями, учреждениями и организациями, не являющимися муниципальной собственностью, и др. на местном уровне¹².

Как представляется, включение письменного производства в деятельность высшего судебного органа конституционного контроля следует рассматривать как в историческом, так и международно-правовом аспекте. Во-первых, как указывалось ранее, данная проблема обсуждалась еще на этапе учреждения в Российской Федерации института конституционного правосудия и осуществляющего его специализированного органа. Таким образом, данный вопрос был связан, в первую очередь, не с легализацией определений с позитивным содержанием, имеющих спорную юридическую силу, а целесообразностью введения письменного производства как новой формы осуществления конституционного правосудия в принципе. Во-вторых, письменное разбирательство согласуется с европейскими стандартами, которым Россия стремится соответствовать. Международный опыт свидетельствует о широкой практике осуществления конституционного контроля в форме письменного производства. Так, посредством письменной процедуры могут разрешаться дела в органах конституционной юстиции Австрии, Бельгии, Германии, Кореи, Португалии, Турции и ряда других государств¹³.

Применение письменной формы конституционного судопроизводства

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 43 Закона о Конституционном Суде Конституционный Суд РФ принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению в случае, если по предмету обращения им было ранее вынесено постановление, сохраняющее свою силу, за исключением случаев, предусмотренных ст. 47.1 Закона о Конституционном Суде. Последняя закрепляет новую для Конституционного Суда РФ организационную форму судебного разбирательства – разрешение дел без проведения слушаний в порядке как конкретного, так и абстрактного нормоконтроля. Установлено два основания для осуществления конкретного нормоконтроля в усеченной форме: во-первых, наличие жалобы заявителя или запроса суда о проверке конституционности правоположения, примененного в конкретном деле, аналогичного норме, ранее признанной Конституционным Судом РФ не соответствующей Конституции РФ постановлением, сохраняющим силу; во-вторых, оспариваемая норма, ранее признанная не соответствующей Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ, сохраняющим силу, применена в конкретном деле, а подтверждение ее неконституционности необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод в правоприменительной практике. Однако в случае, если имеются ходатайства с возражением против разбирательства дела без проведения слушания, поданные Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ или органом государственной власти субъекта РФ в отношении нормативного правового акта, принятого соответствующим органом, или заявителем в случае, когда проведение публичного слушания необходимо для обеспечения его прав, то дело не может быть разрешено путем письменной процедуры. В порядке абстрактного нормоконтроля Конституционный Суд РФ может рассматривать и разрешать дела о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов, указанных в п. 1 части первой ст. 3 Закона о Конституционном Суде (за исключением федерального конституционного закона, федерального закона, конституции (устава) субъекта РФ) в письменной форме.

Несовершенство новеллы 2010 г.

Анализируя статью-новеллу, комментаторы задаются вопросом: может ли данная статья быть применима в случае, если ранее решением Конституционного Суда РФ оспариваемая норма была признана конституционной с выявлением ее конституционного смысла? Так, В.А. Сивицкий считает, что в основу принимаемых в рамках письменного производства решений могут быть положены не только постановления о признании не соответствующими Конституции РФ тех или иных правовых предписаний, но и постановления, давшие соответствующим положениям надлежащее конституционно-правовое истолкование, а также определения с позитивным содержанием¹⁴. Того же мнения придерживаются К.В. Арановский и С.Д. Князев¹⁵. Однако, как представляется, вышеописанные точки зрения направлены на заполнение пробела, внесенного новеллой в Закон о Конституционном Суде, вызванного несовершенством законодательной техники. В свою очередь можно говорить, что пробел вызвал нарушение принципа правовой определенности, в соответствии с которым, язык закона должен быть ясным, непротиворечивым, иметь точный смысл, исключать неоднозначность в процессе правоприменения¹⁶. Исходя из этого, думается, что вышепоставленный вопрос может быть решен одним из двух способов: четкое соблюдение положения ст. 47.1 Закона о Конституционном Суде или внесение в него изменения, которое указывало бы не только на постановление, в которым норма была признана неконституционной, но и на постановление, в котором норма была признана конституционной с выявлением ее конституционного смысла. Подобным образом следует решать вопрос о субъекте направления ходатайства о возможности проведения письменного производства по делу органа государственной власти, издавшим оспариваемый нормативный правовой акт. Так, одни правоведы считают, что ходатайствующими субъектами в данном случае могут быть не только строго перечисленные в Законе о Конституционном Суде органы государственной власти, но и их представители¹⁷. Другие же предполагают, что воля федерального законодателя вряд ли была направлена на закрепление возможности обязательного проведения устного разбирательства на основе требований представителей принявших акт органов власти и что решение по вопросу о подаче ходатайств, касающихся выбора организационной формы конституционного судопроизводства, должен в каждом конкретном случае принимать сам орган¹⁸. Соответственно, исходя из принципа правовой определенности, вторая точка зрения представляется более убедительной.

Еще одним недостатком новеллы можно считать невключение принципа сочетания устности и письменности в главу четвертую Закона о Конституционном Суде, устанавливающую принципы конституционного судопроизводства. Статья 32 Закона о Конституционном Суде закрепляет лишь принцип устности, не упоминая при этом про возможность письменного отправления правосудия в Конституционном Суде РФ.

Таким образом, представляется, что необходимо внесение дополнительных изменений в данный Закон в связи с несовершенством новеллы 2010 г., которые привели бы его положения в части регулирования процедуры разрешения дел без проведения публичных слушаний в соответствие с принципом правовой определенности.

Оценка процедуры

Сопоставляя все «за» и «против» института письменного разбирательства, вслед за рядом конституционалистов¹⁹ можно утверждать, что следует ожидать положительные последствия от его введения. Данная форма осуществления конституционного правосудия способствует ускорению защиты конституционных прав граждан и их объединений, повышению эффективности деятельности судебного органа конституционного контроля, разрешению дел в разумные сроки, необходимости разгрузить Конституционный Суд РФ от массива обращений, росту общего количества рассматриваемых и разрешаемых дел, процессуальной экономии.

Исследуя динамику вынесения постановлений, принятых посредством исследуемой процедуры, следует отметить, что за 2011 год Конституционный Суд РФ принял 30 постановлений, 7 из которых были вынесены без проведения слушаний. За 2012 год им было принято 34 постановления, из которых 14 были вынесены без проведения публичных слушаний. Соответственно, можно констатировать рост объема применения письменной формы конституционного судопроизводства за год почти в 2 раза.

Сравнительный анализ

В зарубежных странах письменная процедура разрешения конституционно-правовых вопросов применяется достаточно широко. В связи с этим представляется необходимым проведение сравнительного анализа компетенций органов конституционной юстиции России и некоторых европейских стран (Германии, Польши и Италии) с точки зрения порядка применения усеченной формы разрешения дел. В результате проведенного анализа планируется подчеркнуть приемлемость письменного производства как формы осуществления конституционного контроля Конституционным Судом РФ и предложить некоторые рекомендации по совершенствованию Закона о Конституционном Суде путем внесения в него дополнительных оснований для разрешения конституционно-правовых споров письменным путем.

В Федеративной Республике Германии (далее – ФРГ) посредством письменной процедуры разрешается 99% дел²⁰. Согласно § 25 (1) Закона ФРГ от 12 марта 1951 г. о Федеральном конституционном суде²¹ (далее – Закон о ФКС), Федеральный конституционный суд ФРГ (далее – ФКС), если не предусмотрено иное, выносит решение на основе устного разбирательства, кроме случаев, когда имеется явно выраженный всеми участниками процесса отказ от такого разбирательства. В соответствии с § 25 (2) Закона о ФКС, разрешение дела на основе письменного разбирательства заканчивается вынесением определения.

Законом о ФКС определен круг дел, по которым ФКС вправе принять решение посредством усеченного разбирательства:

1. о толковании Основного закона ФРГ в связи со спорами об объеме прав и обязанностей какого-либо высшего федерального органа или других сторон, наделенных согласно Основному закону ФРГ или регламенту высшего федерального органа правами, которые они могут осуществлять самостоятельно (§ 66а Закона о ФКС);

2. при наличии разногласий относительно прав и обязанностей Федерации и земель, в частности в случаях применения землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора (§ 69 Закона о ФКС);

3. о соответствии решения Германского Бундестага о создании следственного комитета Основному закону ФРГ по предложению согласно абзацу 2 § 36 Закона ФРГ о следственных комитетах (§ 82а (3) Закона о ФКС);

4. по конституционным жалобам (согласно § 94 (5) Закона о ФКС, ФКС может отказаться от проведения устного разбирательства, если нет оснований полагать, что оно будет способствовать разрешению спора, а конституционные органы, имеющие право выразить свое отношение и участвующие в производстве по делу, отказываются от устного разбирательства).

Помимо этого, элементы письменности судопроизводства в ФКС можно усмотреть при вынесении решений о принятии конституционных жалоб к рассмотрению (§ 93d (1) Закона о ФКС), а также при решении вопроса о принятии ходатайства о возобновлении производства по вновь открывшимся обстоятельствам к рассмотрению по делу об обвинении против судей федеральных судов и судов земли (§ 61 (2) Закона о ФКС).

§ 32 Закона о ФКС закрепляет право ФКС предварительно принять в спорном случае специальное распоряжение о временном урегулировании какого-либо положения, если это необходимо, чтобы предотвратить причинение тяжкого ущерба, опасность насилия, либо если другие важные причины настоятельно требуют принятия такого решения в интересах общего блага. Такое распоряжение может быть принято без устного разбирательства. В делах по обвинениям, предъявляемым Бундестагом или Бундесратом Федеральному президенту, после возбуждения такого обвинения ФКС может вынести специальное временное распоряжение об отстранении Федерального президента от исполнения им своих служебных обязанностей (§ 53 Закона о ФКС).

Таким образом, посредством письменной формы рассмотрения дел ФКС осуществляет абстрактный нормоконтроль, производство по спорам о компетенции органов государственной власти, Федерации и земель, а также производство по иным делам, предусмотренным Законом о ФКС.

Конституционный трибунал Республики Польши (далее – КТ) рассматривает дела в заседании, в отношении которых закон не требует устного слушания (ст. 65 Закона Республики Польши от 1 августа 1997 г. о Конституционном трибунале (далее – Закон о КТ)). Статья 2 Закона о КТ устанавливает перечень дел, разрешаемых КТ, из которого в отношении двух категорий дел не установлено обязательного проведения слушания. Соответственно, такие дела могут разрешаться в порядке письменного производства.

Во-первых, КТ может рассмотреть конституционную жалобу в закрытом заседании по письменной процедуре, если из представленных в письменном виде позиций участников судопроизводства бесспорно вытекает, что нормативный акт, на основании которого суд или орган публичной администрации вынес окончательное решение о конституционных правах, свободах или обязанностях заявителя, не соответствует Конституции Республики Польши (ч. 2 ст. 59 Закона о КТ). Во-вторых, в силу отсутствия установления обязательного проведения слушания, КТ может разрешать путем письменного разбирательства споры о компетенции, когда два и более центральных конституционных органа государства признали себя компетентными решать один и тот же вопрос или приняли по нему решение или когда эти органы признали себя некомпетентными решать определенный вопрос (ст. 53 Закона о КТ). По всем остальным категориям дел обязательно проведение устного разбирательства.

Конституционный Суд Итальянской Республики (далее – КСИР)применяет письменный порядок осуществления конституционного судопроизводства в случае:

1) когда был пропущен двадцатидневный срок изучения сторонами актов по делу и предоставления ими своих выводов, а также предоставления выводов Председателя Совета министров и председателя областного совета при решении вопроса о конституционной законности предписания закона или акта, имеющего силу закона государства или области, а также положения Конституции или конституционных законов по распоряжению органа судебной власти (ст. 26 Закона от 11 марта 1953 г. № 87 «Об образовании и функционировании Конституционного Суда» (далее Закон о КСИР);

2) внесения обращения в КСИР об урегулировании компетенции между государством и областями, а также между областями, в случае пропуска аналогичного вышеуказанного срока (ст. 41 Закона о КСИР);

3) разрешения вопроса о приемлемости обращения о разграничении компетенции между властями государства (ст. 37 Закона о КСИР).

Итоговые выводы

Таким образом, в заключение рассмотрения особенностей письменного производства в деятельности органов конституционной юстиции России и зарубежных стран, можно сделать вывод о том, что законодательное введение исследуемого вида производства в деятельность Конституционного Суда РФ обусловлена не только историческими предпосылками, но и положительным опытом зарубежных стран, особенно стран с европейской моделью конституционного судопроизводства. Новелла 2010 года ввела в деятельность Конституционного Суда РФ возможность письменного отправления правосудия лишь по делам о соответствии определенного круга нормативных правовых актов Конституции РФ. Думается, однако, что не только эти дела могут разрешаться Конституционным Судом РФ на основе письменной процедуры. Подобным образом могут разрешаться дела, вытекающие из споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

1 Данный материал опубликован в журнале «Сравнительное конституционное обозрение». № 6. 2013. С. 88-94.

1 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 6; 1997. № 2, 3.

2 Заключение Венецианской комиссии Совета Европы №279/2004, CDL-AD(2004)035) взято с официального сайта Венецианской комиссии Совета Европы (http://venice.coe.int/docs/2004/CDL-AD(2004)035-e.asp)

3 Там же.

4 Совещание было проведено по предложению Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде РФ М.В. Кротова. В нем приняли участие представители Конституционного Суда РФ, Государственной Думы, Совета Федерации, Министерства юстиции, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры, юридических учебных и научных учреждений.

5 См.: Гаджиев Г.А. Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: новеллы конституционного судопроизводства 2010 г. // Журнал российского права. 2011. № 10. С. 17, 19).

6 Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). 1994. № 13. Ст. 1447.

7 СЗ РФ. 2010. № 45. Ст. 5742.

8 См., например: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном суде Российской Федерации» / под ред. Г.А. Гаджиева. М., 2012. С. 272 (автор – В.А. Сивицкий).

9 См.: Арановский К.В., Князев С.Д. Еще раз о письменном отправлении конституционного правосудия в Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 4 (28). С. 9-10.

10 Однако остается не совсем ясной позиция С.Д. Князева по данному вопросу, так как в Комментарии к Закону о Конституционном Суде им была высказана противоположная точка зрения, согласно которой «законодательное закрепление института письменного конституционного судопроизводства само по себе вовсе не дает оснований для констатации того, что практика применения определений с позитивным содержанием должна быть прекращена» (см.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном суде Российской Федерации» / под ред. Г.А. Гаджиева. М., 2012. С. 260 (автор – С.Д. Князев).

11 Арановский К.В., Князев С.Д. Указ. соч. С. 10.

12 См.: Кутафин О.Е. Избранные труды: в 7 томах. Том 2. Источники конституционного права. М.: Проспект, 2011. С. 176, 247, 317.

13 См. подробнее: Митюков М.А., Станских С.Н. Письменное разбирательство в конституционном судопроизводстве: Россия и опыт зарубежных стран // Государство и право. 2005. № 10. С. 9-12.

14 Сивицкий В.А. Правовые новеллы в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации в 2011 году: некоторые наблюдения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 1 (86). С. 133.

15 Арановский К.В., Князев С.Д. Указ. соч. С. 12.

16 См. Бондарь Н.С. Правовая определенность – универсальный принцип конституционного нормоконтроля (практика Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 5.

17 См., например: Арановский К.В., Князев С.Д. Указ. соч. С. 13.

18 См., например: Сивицкий В.А. Указ. соч. С. 135.

19 См., например: Авакьян С.А. Конституционный Суд Российской Федерации: неоднозначные законодательные новеллы // Конституционное и муниципальное право. № 1. 2011. С. 7; Витрук Н.В. Актуальные проблемы модернизации конституционного правосудия в России // Журнал российского права. № 10. 2011. С. 121; Гаджиев Г.А. Указ соч. С. 18-19; Кряжков В.А. Законодательная модернизация статуса Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. № 10. 2011. С. 32. Сивицкий В.А. Указ. соч. С. 131.

20 Нуриев Г.Х. Европейская модель конституционного судопроизводства. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 179.

21 Исследование переведенного текста данного закона и законов других стран проводится по учебному пособию «Конституционный контроль в зарубежных странах» (см.: Конституционный контроль в зарубежных странах / отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2010).

Код для цитирования: Скопировать