VI Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2014

Укрепление рыночной экономики в России подразумевает существование качественной и эффективной финансово-бюджетной политики, в связи с чем важнейшее значение приобретает преобразование бюджетной системы в целом и одного из ее основных составляющих элементов – межбюджетных отношений.

Именно от того, на сколько эффективен будет механизм межбюджетных отношений, зависит реальное состояние бюджетной системы Российской Федерации.

Изначально создание качественного механизма межбюджетных отношений в России сталкивается со многими сложностями, среди которых можно, прежде всего, назвать саму структуру государственного устройства – федерацию. Ее субъекты – это различные по территории и численности населения, климатическим условиям и сложившимся традициям образования, требующие индивидуального подхода к решению их проблем.

Кроме этого, в качестве проблемы следует выделить и явное противостояние центра и регионов, которое затрудняет нахождение компромисса во многих государственных и региональных вопросах.

Таким образом, актуальность данной работы выражается, прежде всего, в том, что в настоящее время вопросы межбюджетных отношений требуют дальнейшего реформирования и поиска оптимальных путей разрешения вышеперечисленных и иных проблем.

Целью работы является выявление принципов и закономерностей формирования межбюджетных отношений, а также сущности бюджетного федерализма как неотъемлемой черты межбюджетных отношений, характерной для государств с федеративным устройством. А так же определить перспективы и пути развития межбюджетных отношений.

Кроме этого, при написании работы были использованы нормы действующего законодательства.

Цель данной работы ставит перед нами следующие задачи:

- раскрытие теоретического содержания межбюджетных отношений;

- рассмотрение принципов их формирования и основных составляющих элементов;

- определение особенностей построения межбюджетных отношений в Российской Федерации;

- обозначение проблем и перспектив и приоритетных направлений развития и реформирования межбюджетных отношений России.

Основу работы составили методические и учебные материалы, а также труды таких ученых, как Курченко Л.Ф., Поляка Г.Б., Попова И.И., Милякова Н.В. и др. Кроме этого, при написании работы были использованы нормы действующего законодательства.

Объектом исследования в данной работе являются теоретические и практические основы функционирования межбюджетных отношений и их нормативно-правовое закрепление.

Предметом же исследования выступает проблематика взаимодействия бюджетов различных уровней по поводу распределения и перераспределения средств федерального бюджета и других финансовых ресурсов.

Теоретической и методологической основой исследования служат труды отечественных авторов и законодательные акты РФ.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. В первой главе раскрывается сущность межбюджетных отношений с точки зрения теории, описываются их основные элементы и формы и принципы формирования. Вторая глава посвящена особенностям развития межбюджетных отношений Российской Федерации и раскрытию понятия бюджетного федерализма. В третьей главе приведены проблемы и программа развития межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу.

1. Теоретические основы межбюджетных отношений, их основные элементы, принципы и формы организации.

Термин «межбюджетные отношения» появился в Российской Федерации в 1994 году как следствие осуществления очередного этапа бюджетной реформы. До 1998 году межбюджетные отношения в экономической литературе определялись как отношения между бюджетами различных уровней бюджетной системы России, а именно между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами и иными государственными и муниципальными образованиями, задействованными в бюджетных правоотношениях.

Согласно ч.1 ст.1 Конституции России Российская Федерация есть федеративное государство. В соответствии с п.3 ст.5 Конституции федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Таким образом, принцип федерализма является законодательно закрепленным, и так или иначе он присущ всем сферам общества, в том числе и бюджетной системе и бюджетным отношениям.

В данном контексте появляется такое понятие, как бюджетный федерализм.

Бюджетный федерализм – это форма организации бюджетных отношений, позволяющая органично сочетать фискальные интересы федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в режиме реальной самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему. ¹ Однако замечу, что, на мой взгляд, самостоятельность бюджетов всех уровней является относительной. Существует стойкая зависимость между бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований от федерального бюджета.

Согласно Бюджетному кодексу РФ ст. 6, межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.²

Именно этот принцип и предопределяет основные связи межбюджетных отношений.

Значение бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре принципа:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

- активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Сочетание этих четырех принципов обеспечивает наиболее полную реализацию бюджетного федерализма – отношений на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований

В системе бюджетного федерализма межбюджетные отношения и основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

• разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;

• равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:

Рис.1. Цели организации межбюджетных отношений.

Целью межбюджетных отношений является создание равных финансовых условий и возможностей для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления для реализации возложенных на них полномочий и задач, главной из которых является обеспечение бюджетной сбалансированности среди бюджетов всей бюджетной системы как по вертикали, таки по горизонтали.

Межбюджетные отношения включают в себя следующие основные составляющие элементы:³

Рис.2. Элементы межбюджетных отношений.

Таким образом, межбюджетные отношения можно определить, как совокупность всех форм отношений между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами и бюджетными учреждениями по поводу разграничения расходных обязательств, разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы, перераспределения средств и формирования фондов денежных средств с целью использования их для поддержания бюджетной сбалансированности и осуществления социальных задач.

Разграничение расходных обязательств является основой формирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Расходные обязательства – это обусловленные законом, иными нормативно правовыми актами, договорами или соглашениями обязательности публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.⁴

Главным условием разграничения расходных обязательств является разграничение предметов ведения между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления, на основе которого происходит определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое разделение происходит на законодательном уровне.

Установление порядка разграничения расходных обязательств относится к компетенции федеральных органов власти и согласно российскому законодательству недопустимо установление исполнения бюджетных обязательств одновременно за двумя и более бюджетами бюджетной системы России.

Далее, вслед за разграничением расходных обязательств, следует разграничение доходов. Разграничение доходов – это законодательное закрепление за определенным бюджетом на постоянной основе конкретных видов доходов в полном размере или частично.⁵

Поскольку бюджетное устройство любого государства основывается на его государственном устройстве, то это имеет значение и для разграничения доходных источников в бюджетной системе. Так, для федеративного государства доходы по уровням бюджетной системы подразделяются на федеральные, доходы бюджетов федеративных единиц (региональные, бюджеты субъектов РФ) и местные. Г.Б. Поляк отмечает, что в ходе развития бюджетной системы России имели место две модели распределения доходов между звеньями бюджетной системы: горизонтальная и веерная.

Горизонтальная (за каждым бюджетов закреплены свои налоги и сборы; финн помощь затруднена; размер бюджетных доходов определяет размер расходов).

Веерная (наряду с закреплением собственных налогов используется механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов (закрепленные и регулирующие доходы)).

С 1931 г. в нашей стране существует вторая модель распределения доходов между звеньями бюджетной системы — веерная. В настоящее время именно веерная модель представлена во взаимоотношениях бюджетов в Российской Федерации.⁶

В настоящее время в нашей стране начали использовать методы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ на законодательной постоянной основе, применяемые в международной практике⁷:

Рис.3. Методы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Закрепление налогов за бюджетами разных уровней основывается на определении органа государственной власти и органа местного самоуправления, в чьей компетенции находится введение данного налога, а так же установление порядка его исчисления и взымания.

Так же важно отметить, что важной частью межбюджетных отношений являются перераспределительный характер их формирования.

Разный уровень обеспеченности органов власти собственными средствами, различные финансовые и экономические в целом возможности территорий – все это предопределяет необходимость перераспределетилеьных процессов между бюджетами различных уровней.

Межбюджетное перераспределение средств – это ежегодная передача средств из одного бюджета в другой для выравнивания бюджетной обеспеченности. Финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий и функций, покрытия дефицитов бюджетов.

Основными формами перераспределения являются межбюджетные трансферты и межбюджетные кредиты.

Межбюджетные трансферты – это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. ⁸ Бюджетные же кредиты используются для покрытия временных кассовых разрывов.

Межбюджетные трансферты могут предоставляться в форме дотаций, субсидий и субвенций.

Согласно Бюджетному кодексу РФ дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. ⁹

Субсидии – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе для софинансирования расходных обязательств Российской Федерации, возникающих в ходе осуществления органами государственной власти своих полномочий. ^

Субвенции – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе для финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении органами государственной власти переданных им полномочий. ^

Межбюджетные трансферты могу предоставляться в Российской Федерации из федерального бюджета, других бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

2. Особенности развития межбюджетных отношений в России.

Построение современного государственно-территориального устройства России прошло ряд закономерных исторических этапов. По форме правления Киевская Русь считалась монархией. Однако в результате распада Древнерусского государства возникли новые государственные образования, которые и явились самостоятельными участниками правоотношений. Наиболее известные из них Владимиро-Суздальское, Галицко-Волынское княжества, Новгородская и Псковская феодальные республики. В начале 12 в. на смену Киевской Руси пришли самостоятельные княжества и феодальные республики, которые нередко впоследствии дробились на десятки вассальных владений. Этот период феодальной раздробленности длился до 15в. Феодальные княжества были вполне сложившимися государствами, их князья обладали всеми права суверенных государств.

С XV в. произошло образование централизованного государства. С возникновением Московского государства идея индивидуализма отпала. Вместе с укреплением самодержавной власти и расширением территории Российского государства возникла необходимость более четкого деления страны. 18 декабря 1708 г. Петр I подписывает Указ об учреждении губерний и о расписании городов к ним. Во введении Указа пишется: "Великий государь указал, по именному своему великому государя Указу, в своем великого государя великом Российском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним росписать города".

В истории России проблема федерализма возникла после Октябрьской революции 1917 г. О ней в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 г. было сказано так: "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик". Декларация прав народов России не сформировала идеи государственного устройства (унитарного или федеративного) будущего государства. Провозглашался «добровольный и честный союз народов России». Говорилось, что «Советская республика учреждается на основе свободного союза наций, как федерация Советских национальных республик». Федерация мыслилась как переходный этап на пути к союзу, преодолению национальных различий и к мировой революции.

Административно-командная система управления и тоталитарный характер власти составляли главное содержание политического режима Союза ССР. К середине 70-х годов советское общество оказалось в преддверии экономического, социального и политического кризиса.

Период с 1985 по 1988 гг. был отмечен взрывом общественного интереса к проблемам, с которыми столкнулось советское общество: политическим, экономическим, историческим, духовным, а также национальным. III Съездом народных депутатов СССР был принят закон, регулирующий порядок выхода республик из Союза ССР, в котором предусматривалось проведение референдума и принятие решения не менее чем 2/3 голосов всех избирателей республики. Фактически, как известно, этот закон не смог смягчить острую ситуацию в отношениях между Союзом и республиками. Из-за чрезмерного централизма в Советском Союзе образовались противоречия между центром и республиками в сфере межнациональных отношений, что выразилось в конфликтах в Грузии, Карабахе, Армении, Прибалтике, Чечне.

В 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете, в марте 1992 г. подписан Федеративный договор и принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации. Таким образом, юридически было оформлено существование России как федеративного государства. В последующем и в настоящее время принимались и принимаются соответствующие конституционные и иные федеральные законы, конституции республик, развитие договорных отношений. Но все же в современной России отношения между федеральным центром и субъектами Федерации традиционно строились и продолжают строиться на жесткой, централизованной основе.

Часть 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации провозглашает: "В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности"¹⁰. При этом одним из определяющих факторов финансового благополучия федеративного государства является уровень развития его территорий - общественно-территориальных образований, входящих в его состав.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" указывается, что залогом поддержания устойчивой финансовой системы является построение прозрачных и долговременных отношений между бюджетами различных уровней.¹¹

Межбюджетные отношения как правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Сущность и содержание межбюджетных отношений раскрываются в определении, которое содержится в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6), где межбюджетные отношения определены как "взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса".

Из данного определения следует, что публично-правовые образования вступают в определенные отношения по вопросам регулирования бюджетных отношений и бюджетного процесса. Следовательно, субъектами межбюджетных правоотношений являются публично-правовые образования, а объектом - регулирование бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Регулирование бюджетных отношений предполагает их упорядочение, направление и развитие в процессе функционирования бюджетов. По смыслу Бюджетного кодекса РФ необходимость в таком регулировании обусловлена федеративным устройством России. Поскольку межбюджетные отношения обеспечивают территориальное перераспределение финансовых ресурсов и оказывают непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие регионов, правовое регулирование межбюджетных отношений реализует конституционные права граждан. Кроме того, необходимость в регулировании межбюджетных отношений возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Основополагающим принципом формирования бюджетов является их самостоятельность, выражающаяся в наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюджетам более низких уровней не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач, и тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные финансовые средства (источники доходов) нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства. Основу механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти выполняют свои полномочия, составляет правовое закрепление определенного порядка финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.

В Бюджетном кодексе РФ используется понятие "бюджетное выравнивание", которое необходимо рассматривать как часть бюджетного регулирования. Под бюджетным выравниванием понимается процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном, минимально допустимом уровне. Бюджетное регулирование включает в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятельности органов власти.¹²

Государственные и муниципальные образования одного уровня развиты неодинаково и имеют разные возможности для мобилизации налогов и сборов. Поэтому главной задачей бюджетного выравнивания ставится выделение менее благополучным из них таких средств, которые увеличат доходы их бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жителя, примерно равного расходам государственных и муниципальных образований среднего достатка.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входит также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов с учетом стимулирования приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

Таким образом, механизм бюджетного регулирования представляет собой совокупность методов и средств, при помощи которых государство воздействует на процессы формирования и использования бюджетных ресурсов. При этом данный механизм оказывает непосредственное влияние на социально-экономическое развитие страны.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем, как уже отмечалось, вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Большую роль в регулировании межбюджетных отношений играет Минфин России, в структуре которого находится Департамент межбюджетных отношений, обеспечивающий проведение единой финансовой и бюджетной политики во взаимоотношениях Министерства с субъектами Российской Федерации, закрытыми административно-территориальными образованиями (далее - ЗАТО), наукоградами, а также в отраслях жилищно-коммунального хозяйства и сферы услуг, предпринимательства, в области финансовой поддержки досрочного завоза грузов в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

В основу межбюджетных отношений положены следующие принципы отношений между различными уровнями власти:

а) распределение и закрепление расходов бюджетов за определенными уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

б) разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по единым нормативам доходов по уровням бюджетной системы РФ;

в) равенство бюджетных прав субъектов РФ, бюджетных прав муниципальных образований;

г) выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Вместо понятия бюджетной обеспеченности в настоящей редакции Бюджетного кодекса РФ используется понятие уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации (местного бюджета), определяемого соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации распределяются между субъектами Федерации, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности данных субъектов, определенный в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.

При этом использование при определении расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации не допускается.

Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год¹³;

д) равенство всех бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Как указывают специалисты, мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Правильная организация процесса регулирования межбюджетных отношений способна обеспечить относительное выравнивание условий социально-экономического развития федеративного государства. Правовому регулированию межбюджетных отношений отведена не последняя роль.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Объем принятых на этих уровнях бюджетной системы расходных обязательств зачастую существенно превосходит объем располагаемых доходов. В условиях снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств проблема несбалансированности бюджетов усугубляется.

Действующая система разграничения расходных обязательств между уровнями власти в ряде случаев не обеспечивает эффективного предоставления бюджетных услуг.

Неоправданно возросло число субвенций и субсидий, не связанных с реализацией национальных приоритетов, что, с одной стороны, усложняет их администрирование, с другой - ограничивает самостоятельность и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, приводит к дублированию и распылению бюджетных средств. Софинансирование со стороны Российской Федерации, по сути, превращается в финансирование того или иного расходного обязательства субъекта Российской Федерации.

Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за обеспечение эффективного расходования средств, создание базы для расширения собственного доходного потенциала снижается. В ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований управление бюджетным процессом остается на низком уровне, не внедряются в бюджетный процесс принципы бюджетирования, ориентированного на результат, отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов.

Причины существования и роста неэффективных расходов ясны - сохранение устаревшей системы финансирования сети учреждений исходя из фактических затрат, отсутствие конкуренции и барьеры на пути привлечения частного сектора к оказанию бюджетных услуг.

Стимулы для увеличения собственной доходной базы на региональном и местном уровнях невелики. Практически ни один элемент налоговой базы, кроме относительно небольших источников (налоги на имущество), не относится напрямую к источникам доходов этих бюджетов. Даже передача на региональный уровень дополнительного норматива отчислений по налогу на прибыль проблему пополнения доходной части бюджетов не решила, поскольку уже с ноября 2008 года поступления от взимания этого налога существенно сократились, а возможность воздействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на поступление этого налога фактически отсутствует.

3. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходов и расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Неоправданно возросло число субвенций и субсидий, не связанных с реализацией государственных полномочий, что, с одной стороны, усложняет их администрирование, а с другой – ограничивает самостоятельность и ответственность органов государственной власти субъектов РФ, приводит к дублированию и распылению бюджетных средств. Софинансирвоание со стороны Российской Федерации превращается по сути в финансирование того или иного конкретного расходного обязательства.

Практически отсутствуют стимулы для увеличения собственной доходной базы региональных и местных бюджетов. В ряде субъектов РФ и муниципальных образований управление бюджетным процессом остается на низком уровне, не внедряются в бюджетный процесс принципы бюджетирования, ориентированные на результат, отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты недополучают доходы в связи с предусмотренными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями.

Межбюджетные отношения пока не в полной мере настроены на стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.¹⁴

Основной целью реформирования системы межбюджетных трансфертов РФ должно стать повышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субъектах Российской Федерации, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета.

В целях решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует действовать в следующих направлениях:

Ключевой задачей является расширение самостоятельности и ответственности регионов, в частности закрепление в федеральном законодательстве права субъектов Российской Федерации определять категории граждан, которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В предстоящие годы необходимо завершить работу по распределению полномочий между уровнями публичной власти. Вместо практики делегирования субъектам Российской Федерации исполнения федеральных полномочий следует осуществлять передачу полномочий субъектам Российской Федерации на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам Российской Федерации постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.

В настоящее время почти треть субъектов Российской Федерации перешла на формирование своих бюджетов в соответствии с программно-целевыми методами бюджетного планирования. В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств на финансирование отраслей экономики и социальной сферы необходимо стимулировать дальнейший переход к формированию бюджетов программно-целевыми методами. Необходимо продолжить стимулирование за счет средств федерального бюджета в форме грантов реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Правительству Российской Федерации следует продумать и другие механизмы стимулирования использования программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов на региональном уровне.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо провести работу по мобилизации доходов и оптимизации расходных обязательств, сконцентрировав расходы на ключевых социально-экономических направлениях, в том числе на повышении заработной платы в бюджетной сфере. При решении этой задачи необходимо исходить из того, что повышение оплаты труда должно осуществляться дифференцированно, и в первую очередь тем специалистам, которые имеют высокую квалификацию и профессиональные достижения.

Надо обеспечить выполнение плана поэтапной отмены льгот, установленных на федеральном уровне, применение которых приводит к недополучению доходов региональных и местных бюджетов. А если введение льготы на федеральном уровне признано целесообразным, то должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов.

Руководители регионов и муниципалитетов должны владеть информацией о зачислении на соответствующих территориях доходов в региональные и местные бюджеты, чтобы оценить прежде всего эффективность принимаемых мер по расширению доходной базы. Поэтому надо наладить взаимодействие между налоговыми органами и заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.¹⁵

Необходимо рассмотреть вопрос о разработке механизма компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам выпадающих доходов в связи с льготами и изъятиями из объекта налогообложения по региональным и местным налогам, установленным федеральным законодательством.

Должна быть повышена ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за выполнение возложенных на них функций.

В период экономического кризиса особо важное значение приобретает мониторинг финансового состояния субъектов Российской Федерации, выполнения ими расходных обязательств, в первую очередь мониторинг своевременности и полноты выплат заработной платы работникам бюджетной сферы и социальных выплат гражданам, состояния кредиторской задолженности по этим обязательствам.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны осуществить оптимизацию расходов, принять все меры по мобилизации доходов и сокращению дефицита. Необходимо более ответственно подходить к принятию новых обязательств, в том числе решений по регулированию оплаты труда в бюджетной сфере, которые должны приниматься соответствующими органами власти на региональном и местном уровнях самостоятельно с учетом имеющихся бюджетных ограничений.

В случае невыполнения субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями своих обязательств, а также в случае неэффективного использования финансовой помощи следует инициировать введение временной финансовой администрации. При этом в целях более оперативного решения вопросов восстановления платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо уточнить критерии и упростить процедуру ее введения.

Для перехода к политике реального выравнивания Россия должна завершить территориально-экономическую реструктуризацию повышения экономической самодостаточности населения. Ее основные принципы:

• ослабление региональной дифференциации на основе экономического роста и развития всех регионов с опорой на собственные силы:

• государство должно не «обирать» богатые территории в пользу бедных, а стремиться к разумному компромиссу между ними:

• право на федеральную поддержку имеют не только бедные депрессивные районы. но и богатые, вложения в которые высокоэффектнвны:

• механизм межрегионального перераспределения, не подрывая источники развития, обеспечивает приемлемые стандарты жизни в регионах:

• помощь отсталым регионам исходит из критерия экономической эффективности с учетом поддержания социальной справедливости;

• интересы Федерации имеют приоритет перед интересами отдельных ее регионов;

• перспективные интересы Федерации и регионов имеют приоритет перед текущими;

• федеральное законодательство и административно-правовое регулирование (договоры) способствуют уменьшению региональной социальной и экономической асимметрии.

23 августа 2012 года в Счетной палате РФ прошло заседание экспертно-консультативной группы "Бюджетная политика и макроэкономические параметры роста". Тема заседания - "Межбюджетные отношения: формула баланса обязательств и доходных источников"¹⁶, где обсуждали проблемы и направления развития и реформирования межбюджетных отношений РФ.

В области управления межбюджетными отношениями Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 гг. ставят перед Правительством такие задачи, как:

• финансовое обеспечение перераспределения полномочий между уровнями публичной власти,

• обеспечение сбалансированности бюджетов,

• укрупнение межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики,

• повышение предсказуемости распределения трансфертов.

Планируется, что к 2015 году доходы и расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации вырастут по сравнению с текущим годом на 26% при сохранении общего дефицита этих бюджетов. Объем же межбюджетных трансфертов за эти три года планируется сократить более чем на 15%.

Соответственно доля трансфертов в доходах консолидированных бюджетов сократится почти в 2 раза - до 11,1 % в 2015 году. В то же время доходы бюджетов 15 субъектов Федерации сформированы более чем наполовину за счет безвозмездных поступлений.

В президентском Бюджетном послании предлагается изменение структуры бюджетных расходов в пользу тех, что направлены на развитие, в том числе расходов на инфраструктуру. Со своей стороны Счетная палата в своих заключениях на проекты законов о федеральном бюджете неоднократно указывала на необходимость повышения роли межбюджетных трансфертов долгосрочного инвестиционного характера, направляемых на формирование структурных сдвигов в региональной экономике, на повышение налогового потенциала территорий. Однако, основную долю в общем объеме трансфертов по-прежнему составляют трансферты на обеспечение текущих расходов.

Рис.4. Доля межбюджетных субсидий инвестиционного характера в общем объеме расходов федерального бюджета 2010-2011 года в % от общего объема.¹⁷

Так, в 2010 году доля межбюджетных субсидий инвестиционного характера составила 13,4% от общего объема межбюджетных трансфертов, и это без учета субвенций. В следующем году этот показатель составил 13,5%. При сохранении такого положения дел и в дальнейшем, слаборазвитые регионы будут оставаться зависимыми от федеральной финансовой помощи, и не будут иметь мотиваций к формированию предпосылок роста.

По уровню бюджетной обеспеченности - до межбюджетного выравнивания - региональная дифференциация между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Федерации составила в 2011 году 5,8 раз, а по прогнозу на 2014 годы достигнет в среднем 6,2 раза. ¹⁸

Общий объем межбюджетных трансфертов по всем разделам классификации бюджетных расходов (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов) в 2011 году по сравнению с предыдущим годом снизился на 4,9 %, в 2012 – на 18,7%, а в 2013 году –на 5,9 % соответственно (рис.5.).

Рис.5. Темпы снижения объемов межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета в % к их общему объему.¹⁹

Действующий механизм централизации финансовых ресурсов с последующим их перераспределением не способствует снижению зависимости бюджетов регионов и муниципальных образований от федерального центра и не стимулирует их развитие. В частности, суммарно сегодня в распоряжении территорий остается лишь 37% сформированных там доходов, в федеральный бюджет поступает 63%, а из этой части порядка 1/5 в виде межбюджетных трансфертов снова возвращается в регионы. Негативное влияние сложившегося механизма перераспределения сильнее других ощущают именно развитые территории. Они передают в федеральный бюджет от 55 до 85% доходов.

В общей сумме налоговых поступлений в консолидированный бюджет страны доля региональных и местных налогов остается незначительной по сравнению с долей доходов от федеральных налогов, поступающих в доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Следовало бы рассмотреть вопрос о расширении числа налогов и сборов, закрепленных за региональными и местными бюджетами на постоянной основе. А также об установлении на длительную перспективу нормативов отчислений и размеров ставок от федеральных налогов и сборов для зачисления этих доходов в региональные бюджеты. Это могло бы создать бы доходную базу для самостоятельного решения территориями задач развития.

Бюджетное послание Президента "О бюджетной политике в 2013-2015 гг." предполагает поэтапную отмену льгот по региональным и местным налогам, установленным на федеральном уровне. Однако если по отмене льгот на уплату регионального налога на имущество организаций конкретные предложения на 2013-2015 годы уже внесены, то конкретных сроков введения налога на недвижимость физических лиц проект Основных направлений налоговой политики РФ на 2013-2015 гг. не указывает. Необходимо оптимизировать существующую систему налоговых льгот и освобождений, в том числе - ежегодно формировать перечень неэффективных налоговых льгот.

Кроме того, установление льгот по региональным и местным налогам должно регулироваться только региональным законодательством. Проект соответствующего ФЗ разрабатывается сейчас Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам.

Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 гг. ставят задачу провести консолидацию субвенций в рамках государственных программ РФ. В случае делегирования отдельных федеральных расходных полномочий субъектам Федерации финансовое обеспечение предлагается осуществлять также в форме субвенций. Между тем, в Бюджетном послании Президента "О бюджетной политике в 2013-2015 гг." ставится задача перехода от практики делегирования регионам исполнения федеральных полномочий к передаче им таких полномочий на постоянной основе - с обязательным закреплением за регионами соответствующих постоянных источников доходов. Однако конкретные предложения по этому вопросу также пока не представлены.

Наконец, при исполнении региональных и местных бюджетов сохраняются риски, связанные с высоким уровнем долговой нагрузки. В текущем году расходы субъектов на обслуживание долговых обязательств возрастут до 99 млрд. рублей - на 31 % по сравнению с аналогичным показателем прошлого года. Региональным органам государственной власти и муниципальным органам "прописана" крайне взвешенная долговая политика.

По мнению директора Центра фискальной политики Галины Курляндской, заменить дотации федерального бюджета приращением налоговой базы территорий в ближайшем будущем невозможно. От перераспределения же налогов на субфедеральный уровень, считает она, выиграют только регионы-доноры. "Слишком велики экономические и инфраструктурные диспропорции между территориями, - подчеркнула эксперт. - За бедным регионом, где нет налоговой базы, можно закрепить хоть НДС - толку не будет. Давно пора установить четкие прозрачные правила распределения межбюджетных трансфертов с внятным обоснованием соответствующих решений". Не в последнюю очередь региональные бюджеты разбалансируются непродуманными реформами, полагает директор Центра фискальной политики - например, передача финансирования здравоохранения в регионы или воссоздание региональных дорожных фондов: "Многим регионам такие расходные полномочия просто не по силам. Закрепленные за ними в этой связи налоговые источники не генерируют достаточных доходов", - подчеркнула Галина Курляндская.

Руководитель Центра постиндустриальных исследований Владислав Иноземцев также указал на непрозрачность процедур распределения трансфертов: "Обычная коллизия: мэр столицы субъекта оппонирует главе региона как в политике, так и в сфере бизнеса. Это негативно сказывается на бюджетной обеспеченности жителей региональной столицы, где зачастую живет большинство населения данной территории, а бюджетная обеспеченность на человека ниже, чем в среднем по региону".²⁰ На его взгляд, определенный минимум бюджетной обеспеченности на душу населения в субъектах должен быть закреплен законодательно и нормативно. Этот минимум и должен стать ориентиром при распределении межбюджетных трансфертов. Не менее важно, подчеркнул Владислав Иноземцев, изменить налогообложение крупных вертикально-интегрированных компаний, чья деятельность основана на трансфертном ценообразовании: "Добавленная стоимость производится на Урале и в Сибири, а налоги платятся либо в Москве, либо в оффшорных юрисдикциях. Федеральные компании не отдают регионам справедливую долю. Отсюда, в частности, и перекосы системы межбюджетных отношений". Стране пора вернуться к паритетному распределению доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов и муниципальных образований, полагает эксперт.

"Прежде чем реформировать систему межбюджетных отношений, надо создать нормальную налоговую систему, - выразил свое мнение. Председатель Комитета по финансово-кредитному обеспечению бизнеса "Деловой России" Владимир Гамза - У нас она стоит на голове: работающие граждане платят налоги не по месту жительства, а по месту работы. Предприятия - по месту регистрации, а не там, где размещены производства. Мы должны понимать, где и кем создается добавленная стоимость. Тогда и будет нормальная система межбюджетных отношений. До тех пор будет только латание дыр".

В завершении заседания было отмечено, что в плане совершенствования системы межбюджетных отношений Правительство в последние годы добилось неоспоримых успехов. Однако это не отменяет необходимости создания как эффективных методик оценки реальной бюджетной обеспеченности регионов, так и прозрачных схем распределения межбюджетных трансфертов. Правительству следует сосредоточиться не только на распределении федеральной помощи регионам, но и на создании условий и предпосылок роста налоговой базы территорий. ²¹

Таким образом, можно сделать следующий вывод о том, что бюджетная политика в сфере регулирования межбюджетных отношений в 2013 – 2015 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:

- финансовое обеспечение перераспределения полномочий между уровнями публичной власти;

- обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов, а также стимулирования по наращиванию доходной базы региональных и местных бюджетов;

- укрупнение межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики;

- повышение предсказуемости распределения межбюджетных трансфертов.

На данный момент времени основным инструментом бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений по-прежнему остается предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Рис.4 Схема распределения дотаций из федерального бюджета на 2012-2015 годы. ²²

Как видно из данных Рис.4, планируется увеличить объем дотационных выплат бюджетам субъектов Российской Федерации на 5,5% или на 21,8 млрд.руб. Так же планируется проведение ряда мероприятий по повышению бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Начало данных мероприятий планируется на 2013 год и в целом планируется завершить это в два этапа (второй этап запланирован на 2014 год). Конкретное содержание этапов можно видеть на табл.1.

Таблица 1

Повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов.²³

1 этап (с 2013 года)	Оценка ежегодного объема доп. доходов (млрд. руб.)	в % к налог. и ненал. доходам	2 этап (с 2014 года)	Оценка ежегодного объема доп. доходов (млрд. руб.)	в % к налог. и ненал. доходам
Закрепление за местными бюджетами доходов, связанных с развитием малого предпринимательства (с 01.01.2013 полностью переданы в местные бюджеты патентная система налогообложения и единый с/х налог)	+2,3	0,2 %	Передача отдельных неналоговых доходов в местные бюджеты (от использования земельных участков, собственность на которые не разграничена; плата за негативное воздействие на окружающую среду)	+19,4	1,7%
Оптимизация перечня налоговых льгот по местным налогам	+3,0	0,3%	Передача акцизов на нефтепродукты в муниципальные дорожные фонды (13% от поступлений в консолидированный бюджет субъекта РФ)	+41,9	3,7%
Введение налога на недвижимость (результаты работ по проведению кадастровой оценки и подготовка законопроекта в 4 квартале 2012 г)	+50,0	4,4%
Зачисление в местные бюджеты штрафов за нарушение муниципальных правовых актов	+1,0	0,1%
Итого по этапам	+56,3	5,0%		+61,3	5,4%
Всего				+117,6	10,4%

Таким образом, планируется увеличить доходы местных бюджетов путем закрепления за ними дополнительных налоговых и неналоговых доходов, акцизов в общей сумме на 117,6 млрд. руб. или на 10,4% к налоговым и неналоговым доходам. Больший доход планируется получать от новоустановленных налогов, таких как налог на недвижимость (+50,0 млрд. руб.) и передачи акцизов на нефть местным дорожным фондам (+41,9 млрд. руб.).

При формировании объема и структуры расходов федерального бюджета на 2013-2015 годы среди прочего, большое внимание уделялось и объемам бюджетных ассигнований.

В первую очередь это определение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2013-2014 годы на основе утвержденных ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», ограниченных с учетом бюджетных правил.

Таким образом, с 2013 года должны быть начаты системные структурные реформы отраслей социальной сферы и государственного управления, направленные на обеспечение сбалансированности федерального бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов в соответствии с приоритетами государственной политики.

Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов, сформированных с учетом вышеперечисленных подходов, в том числе установленные объемы бюджетных ассигнований, характеризуется следующими данными (таблица 2).

Таблица 2

Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов на 2012-2015 года.²⁴

Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов на 2012-2015 года, млрд. руб.
	2012 год		2013 год		2014 год		2015 год
	закон с учетом измене-ний	%% к предыдущему году	проект	%% к преды-дущему году	проект	%% к преды-дущему году	проект	%% к преды-дущему году
ВСЕГО	12 745,1	116,7	13 387,3	105,0	14 101,9	105,3	15 316,0	108,6
ВСЕГО (без учета условно утвержденных)	12 745,1	116,7	13 387,3	105,0	13 713,0	102,4	14 109,4	102,9
в том числе:
Общегосударственные вопросы	871,1	112,0	859,0	98,6	849,8	98,9	862,6	101,5
Национальная оборона	1 864,5	123,0	2 345,7	125,8	2 771,6	118,2	2 864,7	103,4
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1 844,5	146,4	2 011,2	109,0	1 883,5	93,7	2 074,1	110,1
Национальная экономика	1 754,1	98,0	1 702,8	97,1	1 682,0	98,8	1 630,3	96,9
Жилищно-коммунальное хозяйство	136,9	48,9	170,3	124,4	143,9	84,5	115,4	80,2
Охрана окружающей среды	22,2	126,1	22,8	102,7	24,0	105,3	24,1	100,4
Образование	614,8	111,1	597,4	97,2	544,3	91,1	573,0	105,3
Культура, кинематография	90,9	108,5	88,6	97,5	87,5	98,8	90,8	103,8
Здравоохранение	554,7	111,0	506,6	91,3	466,4	92,1	383,3	82,2
Социальная политика	3 930,2	125,6	3 901,4	99,3	4 008,5	102,7	4 197,0	104,7
Физическая культура и спорт	42,3	95,7	41,2	97,4	28,7	69,7	30,4	105,9

Продолжение таблицы 2

Средства массовой информации	75,6	123,7	70,6	93,4	65,6	92,9	50,8	77,4
Обслуживание государственного и муниципального долга	383,3	145,9	444,8	116,0	540,9	121,6	628,0	116,1
Межбюджетные трансферты общего характера	560,2	86,0	624,9	111,5	616,5	98,7	584,9	94,9

Из данной таблицы видно, что все бюджетные расходы имеют тенденцию к росту. Интересующие же нас межбюджетные трансферты наоборот - их планируют сокращать. Так, например, в 2013 году запланированная сумма составляет 624,9 млрд. руб., но к 2015 ее планируют снизить до 584,9 млрд. руб. или на 6,4% по отношению к запланированной сумме на 2013 год.

Такая тенденция связана прежде всего с закреплением за местными и районными бюджетами как новых обязательств, так и новых источников доходов. Данные мероприятия, в том числе и постепенное снижение межбюджетных ассигнований, направлены на повышенные самостоятельности бюджетов субъектов РФ и местных образований, что является одним из приоритетных направлений бюджетной политики в области межбюджетных отношений.

Далее мы рассмотрим конкретные направления распределения средств федерального бюджета, выделенных на финансирование бюджетов других уровней.

Во-первых, при переходе на современные методы управления предполагается так же и обеспечение равного доступа медицинских услуг в рамках системы ОМС для государственных медицинских организаций, частных клиник и частнопрактикующих врачей по единым экономически обоснованным тарифам.

Основные направления использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования,представлены в таблице 3.

Таблица 3

Межбюджетные трансферты бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2012-2015 годах.²⁵

Межбюджетные трансферты бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2012-2015 годах, млрд. руб.
	2012 год (закон с учетом изменений)	2013 год		2014 год		2015 год
		проект	% к предыдущему году	проект	% к предыдущему году	проект	% к предыдущему году
Всего	51,8	50,4	97,3	18,8	37,3	1,0	5,3
в том числе:
Компенсация выпадающих доходов бюджета Фонда в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий плательщиков	46,9	50,4	107,4	18,8	37,3	1,0	5,3
Администрируемые расходы:	4,9	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
в том числе
Проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации	0,9	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

Продолжение таблицы 3

Проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан

4,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Во-вторых, в 2013 - 2015 годах так же будет продолжено предоставление субвенций субъектам Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации в сфере социальной политики, в том числе на:

• выплату единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, в сумме 2, 4 млрд. рублей в 2013 году, 2, 5 млрд. рублей в 2013 году, 2, 6 млрд. рублей в 2015 году (с учетом изменения механизма индексации социальных выплат и увеличения численности получателей);

• обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий в сумме 6, 6 млрд. рублей ежегодно;

• социальные выплаты безработным гражданам в сумме 46,3 млрд. рублей ежегодно.

В федеральном бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели в следующих размерах:

Рис.6. Бюджетные ассигнования бюджетам РФ на цели осуществления социальной политики в 2013-2015 годах.²⁶

При этом на 2013 год объем субвенций определен с учетом темпа увеличения численности льготников, перешедших на новые условия предоставления мер социальной поддержки – 5 %, в 2014 году – 10%, в 2015 году – 15% от уровня 2012 года.

Закрепление за региональными и местными бюджетами дополнительных расходных обязательств влечет за собой и вполне естественное увеличение дефицита бюджетов соответствующих уровней.

Для обеспечения выполнения принятых расходных обязательств субъектов Российской Федерации сформирована следующая система межбюджетных трансфертов (таблица 4).

Таблица 4

Межбюджетные трансферты из федерального бюджетабюджетам субъектов Российской Федерации в 2012-2015 годах, млрд. руб.²⁷

Межбюджетные трансферты из федерального бюджетабюджетам субъектов Российской Федерации в 2012-2015 годах, млрд. руб.
Наименование	2012 год(закон)	доля (%)	2013 год			2014 год			2015 год
			проект	в %к 2012 г.	доля (%)	проект	в %к 2013 г.	доля (%)	проект	в %к 2014 г.	доля (%)
Межбюджетные трансферты	1 305,6	100,0	1 236,8	94,7	100,0	1 167,2	94,4	100,0	1 105,8	94,7	100,0
в том числе:
дотации	502,3	38,5	593,9	118,2	48,0	584,7	98,5	50,1	571,8	97,8	51,7
субсидии	498,4	38,2	357,3	71,7	28,9	303,5	84,9	26,0	254,5	83,8	23,0
субвенции	264,3	20,2	248,9	94,2	20,1	245,5	98,6	21,0	248,4	101,2	22,5
иные межбюджетные трансферты	40,6	3,1	36,7	90,4	3,0	33,5	91,3	2,9	31,1	92,8	2,8

Таким образом общая сумма межбюджетных трансфертов на текущий 2013 год составляет 1 236,8 млрд. рублей (см.рис.7).

Рис.7. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета другим уровням бюджетов в 2013 году, млрд. руб.²⁸

Из этих данных можно сделать вывод, что дотации остаются преобладающим способом финансирования местных и региональных бюджетов и сглаживания неравномерности бюджетных возможностей бюджетов различных уровней.

С целью более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности, снижения рисков разбалансированности региональных и местных бюджетов предусматривается индексация данного вида финансовой помощи относительно объемов средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 2012 год.

В связи с увеличением расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013-2015 годах на реализацию Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года планируется дополнительное увеличение финансовой помощи субъектам Российской Федерации в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013-2015 годах на 100,0 млрд. рублей ежегодно.

В рамках реализации положений Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р, в федеральном бюджете, начиная с 2013 года, будет проведена консолидация выделяемых из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) дотаций и иных межбюджетных трансфертов на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры в единый межбюджетный трансферт, предоставляемый в форме дотации. Предлагаемые изменения формы предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО позволят повысить самостоятельность органов местного самоуправления в выборе приоритетов финансирования объектов инфраструктуры и использовании средств федерального бюджета и соответствуют задачам Бюджетных посланий Президента России за последние годы, в которых неоднократно подчеркивалась необходимость развития самостоятельности органов местного самоуправления в использовании средств местного бюджета, в том числе путем предоставления необусловленных межбюджетных трансфертов.

В целях обеспечения эффективности использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам ЗАТО на компенсацию дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, и ответственности органов местного самоуправления ЗАТО за достижение показателей обеспеченности объектами инфраструктуры предусматривается заключение трехсторонних соглашений между Министерством финансов Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления ЗАТО.

Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2013 году предусмотрены в объеме 357,3 млрд. рублей.²⁹

Источником финансового обеспечения осуществления полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, являются субвенции из федерального бюджета, чей общий объем предусмотрен в 2013 году в размере 248,9 млрд. руб.³⁰

Если говорить об очередном 2014 финансовом годе и прогнозном периоде 2015-2016 годов, то эти года отмечены в Бюджетном послании Президента «О бюджетной политике 2014-2016 годов» как важный этап формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ. Начиная с 2014 года, становится обязательным составление бюджетов субъектов на три года.

Главной задачей остается исключение рисков несбалансированности бюджетов субъектов РФ в результате изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. С 1 января 2014 года с местного на региональный уровень будут переданы вопросы, связанные с финансированием дошкольного образования и проведена оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Все принимаемые решения на уровне субъектов должны быть максимально финансово обеспечены собственными доходными источниками. Так же предоставление субсидий будет производиться в консолидированной форме.

По прежнему не менее актуален более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов РФ и муниципальных образований, изменения основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. ³¹

Согласно «Основным направлениям бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» дается следующий прогноз межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2014-2016 годах (табл. 5).

Таблица 5

Межбюджетные трансферты из федерального бюджетабюджетам субъектов Российской Федерации в 2013-2016 годах, млрд. руб.³²

Межбюджетные трансферты из федерального бюджетабюджетам субъектов Российской Федерации в 2012-2015 годах, млрд. руб.
Наименование	2013 год(закон)	доля (%)	2014 год			2015 год			2016 год
			проект	в %к 2013 г.	доля (%)	проект	в %к 2014 г.	доля (%)	проект	в %к 2015 г.	доля (%)
Межбюджетные трансферты	1 393,5	100,0	1 308,8	93,9	100,0	1 303,9	99,6	100,0	1 309,0	94,7	100,4
в том числе:
дотации	603,0	43,27	603,3	100,0	46,1	615, 2	102,0	47,18	664,5	108,0	50,76
субсидии	484,6	34,78	300,4	62,0	22,95	291,3	97,0	22,34	242,6	83,8	18,53
субвенции	250,6	17,98	318,1	126,9	24,3	313,6	98,6	24,05	320,0	102,0	24,45
иные межбюджетные трансферты	55,3	3,97	87,0	157,3	6,65	83,8	96,3	6,43	81,9	97,7	6,26

Общий объем межбюджетных трансфертов на 2014 год предусмотрен в объеме 1 308,8 млрд. рублей, в том числе дотации - 603,3 млрд. рублей (46,1% от общего объема трансфертов), субсидии - 300,4 млрд. рублей (23,0%), субвенции - 318,1 млрд. рублей (23,8%), иные межбюджетные трансферты - 87,0 млрд. рублей (6,6%). Таким образом, видно, что в целом объемы средств, выделяемых на поддержку региональных бюджетов увеличены. Изменилась и структура межбюджетных трансфертов (рис. 8).

Рис.8. Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим уровням бюджетов в 2014 году, %.³³

Указанные средства будут предоставляться на осуществление социально-значимых расходов субъектов Российской Федерации, в том числе на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы.

С целью более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности, снижения рисков несбалансированности региональных и местных бюджетов в 2014 - 2015 годах будет предусматриваться индексация данного вида финансовой помощи относительно объемов средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 2013 год.

В рамках дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации будут ежегодно предусматриваться средства на частичную компенсацию дополнительных расходов, необходимых на реализацию Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в 2014 - 2015 годах в размере 100,0 млрд. рублей ежегодно, в 2016 году - 150 млрд. рублей. Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2014 году предусмотрены в объеме 300,4 млрд. рублей. ³⁴

С учетом реализации основных направлений бюджетной политики, повышается значимость выполнения социальных обязательств субъектами РФ. Для этого необходимо проведение взвешенной долговой и бюджетной политики, повышение эффективности бюджетных расходов как на региональном, так и на местном уровне, мониторинг качества управления региональными финансами и внедрения передовых технологий в практику управления бюджетным процессом и предоставления бюджетных услуг и бюджетных расходов.

Заключение.

Таким образом, мы выяснили, что межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов различных уровней бюджетной системы страны.

Осуществление политических и экономических преобразований и реформ в России требует формирования качественно новой модели бюджетной системы и совершенствования межбюджетных отношений, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит не только социально-экономическое развитие страны, но и взаимоотношения между федеральным центром и регионами.

Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются:

1) проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти;

2) недостаточно эффективная нормативно-правовая база, регулирующая межбюджетные отношения;

3) неэффективный контроль за исполнением бюджетного законодательства на уровне региональных и местных органов власти;

4) чрезмерная межрегиональная дифференциация регионов в плане социально-экономического развития и, как следствие, значительный бюджетный дисбаланс бюджетов различных уровней и регионов;

5) неэффективная система распределения финансовой помощи нуждающимся регионам и муниципалитетам посредством межбюджетным трансфертов, поощряющая иждивенческие настроения и отбивающая у регионов-доноров совершенствовать свою финансово-экономическую деятельность.

Основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в России в связи с выявленными проблемами должны стать:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) укрупнение регионов на взаимовыгодной, экономически целесообразной основе;

3) создание четкой нормативно-правовой основы, объективно оценивающей усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;

4) создание стимулов для более жесткого регулирования соблюдения бюджетного законодательства;

5) введение эффективной дифференцированной системы выделения трансфертов нуждающимся регионам в зависимости от результатов их финансово-экономической деятельности;

6) обеспечение определенных финансовые преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь;

7) увеличение доходной базы бюджетов на региональном и местном уровнях;

8) создание стимулов для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов для поиска собственных источников доходов и финансирования бюджетов соответствующих уровней.

Процесс реформирования межбюджетных отношений в ближайшие 3-4 года будет идти в следующих направлениях:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты и поиска источников самофинансирования;

3) создание стимулов для улучшения качества управления региональными и муниципальными финансами и соблюдения и реформирования нормативно-правовой базы межбюджетных отношений;

4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

5) создание действенной системы оценки эффективности использования местными и региональными бюджетами выделенных средств и других межбюджетных трансфертов.

Список использованной литературы

Правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации 1993г. (в последней ред Законов РФ о поправках к конституции от 30.12.2008г. № 6-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2008.31 декабря.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. № 145-ФЗ (в последней редакции от 03.11.2013г. №294-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25, Ст. 2954; 2012. № 30, Ст. 4598, 4605.

3. ФЗ N 184-ФЗ (от 6 октября 1999 г. )"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 25 ноября 2013 г.) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Научная литература:

1. Финансы. Под ред. Грязновой А.Г., Маркиной Е.В. – М.: «Финансы и статистика», 2012. - 496 с.

2. Межбюджетные отношения и формирование доходов территориальных бюджетов. Романцов А. А. // Финансы, №9, 2001. – 52 с.

3. Селезнев, А.З. Бюджетная система Российской Федерации: уч. пособие; под ред. проф. В.Ю. Катасонова. - М.: Магистр, 2011. – 383 с.

4. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования. Балтина А.М., Волохина В.А. – С-Пб.: Юрайт-Издат, - 2010. 63 с.

5. «Положение дел в сфере межбюджетных отношений». Официальный сайт «Деловая Россия» // [Режим доступа]: http://www.deloros.ru/main.php?mid=334&doc=23181.

6. Попова И.И. Особенности развития Российского федерализма. 2012 г. // [Режим доступа]: http://pravmisl.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=2186&Itemid=86.

7. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 годах // [Режим доступа]: http://kremlin.ru/acts/15786.

8. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах // [Режим доступа]: http://kremlin.ru/acts/15786.

9. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" // Финансовый вестник. 2007, № 7. - 129 с.

10. Региональная экономика России: учебник. Под ред. Кистанов В. В., Копылов Н. В. — М.: Финансы и статистика, 2009. — 584 с.

11. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: учебное пособие. Под ред. Суглобов А.Е.. Черкасова Ю.И., Петренко В.А. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – 263 с.

12. Курченко Л.Ф. Бюджетная система Российской Федерации: субфедеральный и местный уровни: Учебное пособие. – М.: Дашков и К, 2012. – 252 с.

13. «Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» // [Режим доступа]: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/20071.html#.UV2a4Fdc3Fk.

14. «Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» // [Режим доступа]: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_149516/?frame=11.

15. Предеина Е.В. Бюджетная система РФ: учебное пособие. – М.: Наука, 2012. – 246 с.

16. «Открытый Бюджет» [Режим доступа]: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/10/Otkrytyy_budzhet.pdf.

17. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации» // [Режим доступа]: http://www.minfin.ru/ru/budget/regions/mb/.

1^ Финансы. Под ред. Грязновой А.Г., Маркиной Е.В. – М.: «Финансы и статистика», 2012. - С. 328.

2^ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. № 145-ФЗ (в последней редакции от 02.11.2013г. №294-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25, Ст. 2954; 2012. № 30, Ст. 4598, 4605.

3^ Финансы. Под ред. Грязновой А.Г., Маркиной Е.В. – М.: «Финансы и статистика», 2012. - С. 328.

4^ Финансы. Под ред. Грязновой А.Г., Маркиной Е.В. – М.: «Финансы и статистика», 2012. - С. 330.

5^ Финансы. Под ред. Грязновой А.Г., Маркиной Е.В. – М.: «Финансы и статистика», 2012. - С. 332.

6^ Межбюджетные отношения и формирование доходов территориальных бюджетов. Романцов А. А. // Финансы, №9, 2001. – С. 36.

7^ Селезнев, А.З. Бюджетная система Российской Федерации: уч. пособие / А.З. Селезнев; под ред. проф. В.Ю. Катасонова. - М.: Магистр, 2011. – С. 248.

8^ Финансы. Под ред. Грязновой А.Г., Маркиной Е.В. – М.: «Финансы и статистика», 2012. - С. 336.

9^ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. № 145-ФЗ (в последней редакции от 02.11.2013г. №294-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25, Ст. 2954; 2012. № 30, Ст. 4598, 4605.

10^ Конституция Российской Федерации 1993г. (в последней ред Законов РФ о поправках к конституции от 30.12.2008г. № 6-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2008.31 декабря.

11^ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007.N 7.

12^ Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования. Балтина А.М., Волохина В.А. – С-Пб.: Юрайт-Издат, - 2010. С. 18.

13^ ФЗ N 184-ФЗ (от 6 октября 1999 г. )"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 25 ноября 2008 г., с изм. от 3 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

14^ Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 годах // http://kremlin.ru/acts/15786.

15^ Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 годах // http://kremlin.ru/acts/15786.

16^ «Положение дел в сфере межбюджетных отношений». Официальный сайт «Деловая Россия» // http://www.deloros.ru/main.php?mid=334&doc=23181.

17^ Составлена автором на основе данных источника [17].

18^ «Положение дел в сфере межбюджетных отношений». Официальный сайт «Деловая Россия» // http://www.deloros.ru/main.php?mid=334&doc=23181.

19^ Составлена автором по данным [17].

20^ «Положение дел в сфере межбюджетных отношений». Официальный сайт «Деловая Россия» // http://www.deloros.ru/main.php?mid=334&doc=23181.

21^ «Положение дел в сфере межбюджетных отношений». Официальный сайт «Деловая Россия» // http://www.deloros.ru/main.php?mid=334&doc=23181.

22^ «Открытый Бюджет» // http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/10/Otkrytyy_budzhet.pdf.

23^ «Открытый Бюджет» http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/10/Otkrytyy_budzhet.pdf.

24^ "Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" // [Режим доступа]: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/20071.html#.UV2a4Fdc3Fk.

25^ "Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" // [Режим доступа]: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/20071.html#.UV2a4Fdc3Fk.

26^ Составлена автором по данным: Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации»(http://www.minfin.ru/ru/budget/regions/mb/)

27^"Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" // [Режим доступа]: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/20071.html#.UV2a4Fdc3Fk.

28^ Составлена автором по данным: Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации»(http://www.minfin.ru/ru/budget/regions/mb/)

29^ "Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" // [Режим доступа]: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/20071.html#.UV2a4Fdc3Fk.

30^ "Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" // [Режим доступа]: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/20071.html#.UV2a4Fdc3Fk.

31^ Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах // [Режим доступа]: http://kremlin.ru/acts/15786.

32^"Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов" // [Режим доступа]: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_149516/?frame=11.

33^ Составлена автором по данным: Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации»(http://www.minfin.ru/ru/budget/regions/mb/)

34^ "Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов" // [Режим доступа]: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_149516/?frame=11.

Код для цитирования: Скопировать