VI Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2014

Статья посвящена анализу правового регулирования государственной службы с точки зрения социальной защиты государственных служащих. В частности, рассматриваются проблемы правового регулирования одного из основных правовых институтов государственной службы — служебного контракта.

Article is devoted the analysis of legal regulation of public service, from the point of view of social protection of civil servants. In particular, problems of legal regulation of one of the basic legal institutes ofpublic service — the office contract are considered.

Одним из наиболее важных институтов служебного права является институт служебного контракта. В соответствии со статьей 27 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» при приеме на должность гражданской службы гражданскому служащему по соглашению сторон государственно-служебного отношения может быть предусмотрено установление испытательного срока продолжительностью от трех месяцев до одного года. В период испытательного срока правовой статус лица, принятого на должность государственной службы, имеет свои особенности. Так, лицам, впервые принятым на государственную службу, классный чин, соответствующий должности, присваивается после успешного прохождения испытательного срока. Для тех гражданских служащих, которые уже имеют классный чин, в период испытательного срока, в отличие от других служащих, установлено дополнительное основание прекращения служебного контракта — неудовлетворительное испытание. При решении вопроса о назначении испытательного срока представитель нанимателя в государственно-служебном отношении должен принимать во внимание тот факт, что для ряда лиц установлены гарантии. В соответствии с частью 3 статьи 27 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» испытательный срок не устанавливается:

1) для беременных женщин — гражданских служащих;

2) для граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающих на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы;

3) для граждан и гражданских служащих при замещении должностей гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», которые замещаются на определенный срок полномочий;

4) для государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы;

5) в иных случаях, предусмотренных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.

Как видно из приведенного перечня, испытательный срок не устанавливается гражданским служащим, назначаемым на должности гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа в связи с реорганизацией, ликвидацией государственного органа либо сокращения должности гражданской службы. Следовательно, если внешний перевод производится по другим причинам, то такому государственному служащему может быть установлен испытательный срок, что представляется нам не совсем логичным, даже учитывая всю важность труда на должности государственной службы. Испытательный срок, прежде всего, устанавливается для проверки профессиональных качеств государственного служащего или, как указано в законе, «в целях проверки соответствия замещаемой должности». В статье 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» приведены параметры несоответствия гражданского служащего занимаемой должности: это состояние здоровья в соответствии с медицинским заключением и недостаточная квалификация, подтвержденная результатами аттестации. Поскольку служащий переводится из другого государственного органа, он уже замещал должность государственной службы, при этом мог быть принят на нее после испытательного срока. Присвоение такому служащему классного чина свидетельствует о его пригодности к государственной службе, подтвержденной результатами аттестации. Следовательно, установление в данном случае вторичного испытательного срока будет преследовать иную цель, чем проверка профессиональных навыков, например, выявление личностных качеств. Это, в свою очередь, не может гарантировать отсутствия субъективной оценки правоприменителя по отношению к переводимому государственному служащему. В связи с этим мы полагаем, что испытательный срок должен устанавливаться при переводе гражданских служащих на вышестоящую должность.

Кроме того, в тексте Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» никак не регламентирован вопрос об испытательном сроке при внутреннем переводе. В соответствии с пунктом 4 статьи 27 рассматриваемого закона испытательный срок может быть установлен при внешнем переводе государственного служащего. Вместе с тем в пункте 1 названной статьи закреплено, что испытание может быть установлено при назначении на должность гражданской службы (при этом не уточняется, при первичном назначении или, например, внутреннем переводе). Таким образом, право представителя нанимателя устанавливать испытание вытекает из смысла нормы закона, но не зафиксировано в тексте нормативного акта. Кроме того, неудачной представляется редакция пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которой «сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего». Фактически вопрос об установлении испытания относится исключительно к компетенции представителя нанимателя. Лицо, поступающее на государственную службу, либо соглашается с условием испытания, либо нет. В том случае, если согласие на испытание не получено, служебный контракт не заключается. Таким образом, в данной ситуации следует говорить не о «соглашении сторон», а о праве представителя нанимателя устанавливать испытание. Уточнения требует также формулировка перечня лиц, которым не устанавливается испытание. Как указано в пункте 1 перечня, испытание не устанавливается «для беременных женщин — гражданских служащих». Буквальное толкование нормы позволяет сделать вывод о том, что это правило относится только к женщинам, которые уже являются гражданскими служащими. Следовательно, женщины, впервые поступающие на службу, такой льготы не имеют. В этом плане более определенная формулировка использована в пункте 2 перечня, где упоминаются «граждане, окончившие обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающие на гражданскую службу». Эти факты позволяют сделать вывод о необходимости изменения норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части, касающейся правил установления испытания, в следующем направлении. В пункте 1 статьи 27 указать, что при назначении на должность гражданской службы представитель нанимателя имеет право устанавливать испытание для гражданских служащих, а также для граждан, впервые поступающих на гражданскую службу, в целях проверки соответствия замещаемой должности. Подпункт 1 пункта 3 статьи 27 изложить в следующей редакции: «для беременных женщин — гражданских служащих, а также впервые поступающих на гражданскую службу». Пункт 4 статьи 27 изложить в следующей редакции: «Для замещения вышестоящей должности гражданской службы, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев».

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 в процессе прохождения гражданской службы государственный гражданский служащий может быть по тем или иным причинам переведен на иную должность, в другой государственный орган. Такие переводы по общему правилу допускаются с письменного согласия служащего. Вместе с тем, как указано в пункте 4 рассматриваемой статьи, «не является переводом на иную должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом». В данной редакции рассматриваемой статьи наблюдается противоречие между ее 1-м и 4-м пунктами, так как в первом пункте изменение должности трактуется как «перевод», а в пункте 4 изменение должности без изменения должностных обязанностей — «перемещение». Таким образом, данная редакция пункта 4 предоставляет право представителю нанимателя фактически переводить гражданского служащего, например, в другой населенный пункт «на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом», во-первых, называя это «перемещением», во-вторых, без согласия гражданского служащего. В целях устранения подобных ситуаций в тексте рассматриваемого закона необходимо четко сформулировать дефиниции «перевода» и «перемещения».

Статья 30 предоставляет право представителю нанимателя переводить гражданского служащего на не обусловленную служебным контрактом должность, в том числе для замещения временно отсутствующего гражданского служащего. По логике данной нормы такой перевод осуществляется без согласия служащего. При этом согласно части 2 рассматриваемой статьи временный перевод возможен на срок не более одного месяца в календарном году. Подобная редакция статьи вызывает ряд закономерных вопросов. Не вызывает сомнения, что в силу своей важности государственная гражданская служба должна функционировать непрерывно. Поэтому отсутствие государственного служащего на рабочем месте должно быть компенсировано путем временного замещения данной должности другим служащим. Срок временного замещения в рассматриваемом случае ограничен одним месяцем. Как быть в том случае, если отсутствие государственного служащего продолжается более месяца? Перемещать на «пустующую» должность другого служащего, не исчерпавшего «лимит» временного замещения? Очевидно, что такое решение непродуктивно с точки зрения теории управления, так как частая смена кадров всегда отражается на качестве выполняемых функций. В связи с этим на основании части 3 статьи 30 представителю нанимателя предоставляется право назначить, но уже с согласия, гражданского служащего на не обусловленную служебным контрактом должность временно отсутствующего служащего на срок более одного месяца. Однако в тексте части 3 статьи 30 никакие сроки не указаны, поэтому неясно, на какой срок возможно временное замещение. Если отсутствие гражданского служащего связано с болезнью, то согласно пункту 8.1 части 1 статьи 37 это не может быть более четырех месяцев подряд. Если же отсутствие связано с другими уважительными причинами, то оно должно быть ограничено иными сроками.

Обращает на себя внимание отсутствие корреляции между статьями 30 и 27. Поскольку в статье 30 речь идет о переводе на другую должность (хотя и временном), то в соответствии со статьей 27 представитель нанимателя вправе установить испытание замещающему служащему, поскольку в перечень случаев, в которых испытание не устанавливается, не входит временный перевод. Для устранения коллизии, по нашему мнению, статью 27 следует дополнить положением о том, что испытание не устанавливается также и в случае временного перевода, для замещения отсутствующего гражданского служащего. Кроме того, в тексте рассматриваемого закона необходимо сформулировать понятие временного перевода для замещения должности гражданской службы. Например, оно может быть таким: «Временный перевод для замещения иной должности гражданской службы — это исполнение обязанностей по не обусловленной служебным контрактом должности на срок до одного месяца в календарном году либо на больший срок для замещения должности длительно отсутствующего гражданского служащего». Введение приведенной выше дефиниции позволит отграничить перевод временный от постоянного и тем самым повысит уровень правовых гарантий в процессе осуществления государственной гражданской службы.

Статья 30 рассматриваемого закона регламентирует временное замещение иной должности гражданской службы посредством временного перевода гражданского служащего. Как известно, перевод возможен только с одной должности на другую. В таком случае возникает необходимость ответить на вопросы, с какой должности переводится гражданский служащий, замещающий новую для него должность? Кто будет замещать служащего на его постоянной должности? Ответ на эти вопросы дает практика государственной гражданской службы. Как правило, в случае временного отсутствия гражданского служащего выполнение его обязанностей возлагается на другого служащего, при этом приказ о временном замещении (временном переводе) не издается, так как от «своей» должности замещающий служащий не освобождается и при этом доплата за выполнение обязанностей по другой должности не производится. Подобная ситуация объясняется тем, что в тексте анализируемого закона временное замещение должно производиться на основе перевода с одной должности на другую. В этом случае оплата труда должна осуществляться повременно замещаемой должности. В ситуации, приведенной выше, происходит не временный перевод, а совмещение должностей, по которым выполняются функции в рамках одного и того же служебного времени. Поскольку понятия «совмещение должностей» в анализируемом законе не предусмотрено, постольку, соответственно, отсутствуют надбавки или доплаты по этому основанию. Таким образом, в целях повышения социальных гарантий для государственных служащих целесообразно ввести в закон понятие совмещения и предусмотреть механизм его действия.

Принципиально важными с точки зрения гарантий социальной защиты государственных служащих являются нормы, направленные на регулирование случаев прекращения служебного контракта. В соответствии со статьей 36 гражданскому служащему предоставлено право расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, уволившись при этом с гражданской службы, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели. При этом он вправе до истечения срока предупреждения о расторжении контракта и об увольнении с государственной службы отозвать обратно свое заявление, «если на его должность не приглашен другой гражданский служащий или гражданин». Обращает на себя внимание, во-первых, такое противопоставление, как «гражданский служащий или гражданин», так как буквально получается, что гражданский служащий не является гражданином, во-вторых, неясно, какова форма или механизм приглашения другого гражданского служащего либо гражданина? В аналогичной норме Трудового кодекса Российской Федерации (статье 80) имеются, например, два уточнения: форма приглашения другого работника должна быть письменной, работник приглашен в порядке перевода.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России: монография. — М., 2011.

2. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 27.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 49.

4. Щур-Труханович Л. В. Изменение Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: снижение и фиксация предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе // СПС «КонсультантПлюс».

5. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко // СПС «КонсультантПлюс».

6. Нуртдинова А.Ф., Ноздрачев А.Ф., Чиканова Л.А. Кадровику госслужбы // СПС «Консультант Плюс».

7. О прекращении трудовых отношений по инициативе нанимателя: рекомендации МОТ от 22.06.1982 г. №16 [Электронный ресурс].