ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - Студенческий научный форум

V Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2013

ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кувшинова Н.В. 1, Кузнецова О.Е. 1
1Шуйский филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Ивановский государственный университет»
 Комментарии
Текст работы размещён без изображений и формул.
Полная версия работы доступна во вкладке "Файлы работы" в формате PDF
Введение

Актуальность исследования. В развитии российского общества решающим фактором являются права и свободы человека, без обеспечения которых невозможно движение к демократии, свободе, правовому государству, законности. Особый интерес в связи с этим представляет такой правовой институт, как институт Уполномоченного по правам человека.

Создание института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является одной из тенденций развития демократического правового государства. Данный правозащитный институт призван защищать граждан от произвола административных органов, вырабатывать рекомендации по совершенствованию деятельности органов государственной власти в области прав человека и административных процедур, с ними связанных.

Задачей Уполномоченного по правам человека по Конституции РФ 1993 г. является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений1. По мнению Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина, “… этот институт создан для того, чтобы осуществлять государственную защиту прав человека внесудебными методами. Это дополнительные методы. Уполномоченный не влияет существенным образом на судебную практику, но до суда и после суда, комментируя его с точки зрения процессуальных возможных нарушений, он существенным образом влияет на восстановление утерянных прав. Что касается базовой защиты Конституции и прав человека, то по Конституции, ею является Президент РФ”2.

Сегодня "основу нашей политики должна составить идеология, в центре которой - человек как личность и как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности"3. Учитывая специфическую российскую историю государственного управления и демократии, формирования новых национальных и региональных правозащитных институтов, актуальность развития досудебного и внесудебного механизмов защиты прав человека и в связи с включением Российской Федерации в международное и европейское правовое пространство, деятельность внесудебных правозащитных институтов представляет не только теоретический, но и практический интерес.

Степень научной разработанности темы. В российской правовой науке вопросами правового статуса и деятельности Уполномоченного по правам человека занимались следующие правоведы: Вагизов Р.Г., Зражевская Т.Д.,Козлов Е.И., Корабельникова Ю.Л., Кутафин О.Е., Лукашева Н.Ф., Лукин В.П., Синцов Г.В., Сунгуров А.Ю., Хаманева Н.Ю., Чуксина В.В. и другие.

Цель исследования заключается в рассмотрении института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи:

1. проанализироватьстановление и основные положения института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

2. раскрыть конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Ивановской области.

3. рассмотреть правовые проблемы развития института омбудсмена как органа государственной защиты прав человека в Российской Федерации.

Объект исследования – общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Предмет исследования. Круг отношений, рассматриваемых в данной работе включает в себя рассмотрение становления и основных положений института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Ивановской области, правовых проблем развития института омбудсмена как органа государственной защиты прав человека в Российской Федерации.

Методологической основой исследования послужили методы современного научного познания общественных явлений, такие, как: исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный. Использование данных методов позволило всесторонне и глубоко исследовать проблему учреждения и функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Глава I. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в государственно-правовой системе РФ

1.1. Основные этапы развития института Уполномоченного по правам человека в РФ и его правовое регулирование

Общие международные требования к обязанностям государств поощрять и защищать права человека оставляют на их усмотрение определение форм организации и функционирования внутригосударственных правозащитных механизмов. Существующее многообразие таких форм детерминируется национальными особенностями, правовыми и административными системами отдельных стран. Начиная с середины XX в. осознание необходимости расширения функций государственной внесудебной защиты прав человека привело к созданию, наряду с омбудсменом, новых моделей национальных правозащитных институтов - комиссий по правам человека. Сегодня национальные институты в форме омбудсмена учреждены примерно в 90 государствах, в форме комиссий по правам человека - более чем в 50, в двух формах одновременно - более чем в 30 странах.

Начиная с 1946 г. массовое становление национальных учреждений по правам человека (далее - NHRIs (National Human Rights Institutions)) породило бурную дискуссию в ООН по проблеме разделения функций данных институтов и повышения эффективности их деятельности. Генеральной Ассамблеей ООН был принят ряд решений по данному вопросу, в частности, особо стоит отметить резолюцию ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г. "Национальные институты по содействию и защите прав человека", в приложении к которой сформулированы "Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием и защитой прав человека", так называемые Парижские принципы4.

Как и зарубежные страны, Российская Федерация также пошла по пути создания государственных внесудебных правозащитных институтов: Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации (с 2004 г. - Совет при Президенте Российской Федерации) и Уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Преимущественное преобладание комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации - специфическая черта периода становления российских внесудебных государственных институтов по правам человека. Буквально три года назад институт Уполномоченного в субъектах России стал развиваться интенсивнее.

В России должность федерального Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) предусмотрена в ст. 103 Конституции Российской Федерации5, в которой сказано, что Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой Российской Федерации. С исторической точки зрения Уполномоченный действовал и до принятия Конституции Российской Федерации, но тогда он назначался указом Президента Российской Федерации и одновременно совмещал должность председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. Таким образом, фактической точкой отсчета функционирования данного института в России является принятие 26 февраля 1997 г. Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"6. В ряде субъектов Федерации созданы и действуют Уполномоченные по правам человека субъектов Федерации. Их правовой статус аналогичен статусу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. На сегодняшний день Уполномоченные по правам человека работают в 44 субъектах Российской Федерации.

Действующая до 6 ноября 2004 г. Президентская комиссия была создана Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 864 "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации". В ноябре 2004 г. Комиссия по правам человека изменила свой статус, название и состав в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. N 1417 "О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека". Данный Указ преобразовал Комиссию в Совет при Президенте Российской Федерации и утвердил Положение о Совете и его состав7. От ранее действовавшей Комиссии его отличает отсутствие совещательной функции данного органа, а также прямое указание на информирование Президента Российской Федерации, подготовку для него предложений и оказание содействия институтам гражданского общества. Существенно, по сравнению с Комиссией, был расширен круг задач Совета, который не является исчерпывающим, Совет может обсуждать по предложению Президента Российской Федерации иные вопросы. В феврале 2008 г., перед президентскими выборами, Совет объявил самороспуск. Поэтому в настоящее время в нашей стране внесудебные правозащитные институты представлены только институтом Уполномоченного по правам человека8.

Компетенция Уполномоченного распространяется на формирование им единой системы государственной защиты прав человека на всей территории РФ. Развитие правового государства должно сопровождаться усилением гарантий обеспечения безопасности граждан от нарушений их прав и свобод, защита которых согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это может обеспечиваться созданием института уполномоченного по правам человека в каждом субъекте РФ.

С учетом федеративного характера устройства Российского государства Законом об Уполномоченном по правам человека предусмотрено, что в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ соответствующим законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

Руководствуясь данной нормой Закона и конституцией (уставом) субъекта РФ, органы государственной власти многих субъектов РФ приняли на региональном уровне соответствующие законы об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ.

Во второй половине 90-х годов 20 столетия основными моментами, препятствующими учреждению должности Уполномоченного по правам человека, были недостаточность законодательного обеспечения данного института и невнимание региональных властей к этому вопросу. Многие субъекты РФ, в том числе и Ивановская область, пошли по более понятному и привычному пути создания комиссий по правам человека при Губернаторе, копируя соответствующую структуру при Президенте РФ. В Ивановской области такая комиссия была образована в 1998 году под председательством профессора Ивановского государственного университета Э.С. Тенчова. В 2008 году в Уставе Ивановской области появилась 17-я статья «Уполномоченные органы (должности) по правам человека», которая устанавливает, что «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления в Ивановской области и должностными лицами губернатор Ивановской области, Ивановская областная дума, Правительство Ивановской области вправе учреждать органы (должности) по правам человека». В начале 2010 года появился проект регионального Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Ивановской области», который прошел многомесячное и серьезное общественное и депутатское обсуждение и в итоге был принят Ивановской областной думой9.

Должность введена Законом Ивановской области от 08.12.2010 г. № 140-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Ивановской области»10 по инициативе Губернатора Ивановской области. Согласно Закону Ивановской области от 08.12.2010 № 140-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Ивановской области» должность Уполномоченного является государственной должностью Ивановской области, учреждаемой в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Уставом Ивановской области11 в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Ивановской области, их соблюдения и уважения органами государственной власти Ивановской области, иными государственными органами Ивановской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области и должностными лицами.

В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Ивановской области, а также общепризнанными принципами международного права.

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен государственным органам и должностным лицам.

1.2. Понятие, функции и принципы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

В каждой из сфер жизни общества действует обширное законодательство. Государственное регулирование в них неоднородно. Государство обязано обеспечить только основные нужды человека. Во всем остальном он сам должен заботиться о себе и своей семье12. При этом человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью.

Правовое государство для выполнения своей основной функции защиты и охраны прав и свобод граждан должно иметь систему процедур, механизмов, институтов, гарантирующих защиту прав и свобод личности. Институт омбудсмена в правовых системах стран мира является важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов13.

В отношении термина "омбудсмен" существует несколько этимологических версий. В средневековом шведском языке слово "ombud" означало силу и авторитет. Норвежским словом "ombud" первоначально называлось лицо - посол или делегат, которое обращалось с посланием к народу от имени короля. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово "омбудсмен" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". В средневековых германских племенах омбудсменами были лица, которым поручалось собирать штрафы с семей, виновных в преступлениях, в пользу семьи жертвы. Так или иначе, по прошествии времени основным смысловым значением омбудсмена стало понятие авторитетного представителя других лиц, защитника интересов слабых от нарушений со стороны сильных.

Существуют различные подходы к определению института омбудсмена, раскрывающие сущность и природу термина "омбудсмен".

Международная ассоциация юристов формально определяет институт омбудсмена как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады14.

Другое международное определение института омбудсмена: "государственная служба, предусмотренная Конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом"15.

Британская энциклопедия (1972 г.) определяет институт омбудсмена как уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата16. Во Всемирной энциклопедии (1972 г.) содержится определение омбудсмена как независимого публичного должностного лица, расследующего жалобы граждан в отношении должностных лиц правительственных органов.

В России Энциклопедический словарь "Конституция Российской Федерации" определяет омбудсмена как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц17. Юридическая энциклопедия содержит сходное определение: омбудсмен в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан18.

В целом, по мнению А.Ю. Сунгурова, под омбудсменом понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений19.

Н.Ю. Хаманеева выделяет следующие общие черты института омбудсмена, составляющие единую концепцию этого института.

1. Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.

2. Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующего наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора.

3. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства.

4. Важнейшая черта института омбудсмена - его независимость. В большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.

5. В ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий административных структур, но, что очень важно, особенно для государств, в которых этот контроль осуществляется в рамках системы административных судов, может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и должностных лиц и выносить решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий.

6. Институт омбудсмена обладает редким качеством - с одной стороны, способностью модифицироваться исходя из различных социально-политических условий государства, а с другой - не изменять своим основным принципам и содержанию.

7. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены прежде всего на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для него, методы убеждения, критику, гласность.

8. В его распоряжении нет административных императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение. Основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену (кроме Франции и Великобритании) и подкрепленный принципом бесплатности производства.

9. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина20. Должность омбудсмена носит в разных странах различные наименования. В Скандинавских странах, на родине этого института, используется название "Омбудсмен юстиции", в англоязычных провинциях Канады - "Парламентский уполномоченный (омбудсмен)", в Великобритании, Северной Ирландии, Шри-Ланке - "Парламентский уполномоченный по делам администрации", в Новой Зеландии - "Парламентский уполномоченный для расследований". В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": Уполномоченный по жалобам (Израиль), Уполномоченный по правам граждан (Польша), Уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины "посредник", "медиатор" (Франция), "проведор (поручитель) юстиции" (Португалия), "помощник граждан" (штат Айова, США), "адвокат народа" (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: Защитник граждан (провинция Квебек, Канада), Народный защитник (омбудсмен) (Испания), Публичный защитник (штат Небраска, США), Гражданский защитник (итальянские провинции). Народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию омбудсмена выполняет коллективный орган: Коллегия народной правозащиты (Австрия), Комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), Парламентская комиссия по правам человека (Латвия)21.

Также могут вводиться должности "специализированных" омбудсменов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по правам потребителей, по делам армии, по тендерным вопросам, по проблемам дискриминации и т.п.).

При всем разнообразии в наименованиях термин "омбудсмен" является собирательным и представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры.

Институт омбудсмена создается на различных уровнях - национальном, региональном и местном.

Институт омбудсмена, являясь одним из элементов в системе политического и общественного контроля над аппаратом управления, наряду с другими контрольными институтами, не допускает отрыва бюрократии от общества, обеспечивает положение, при котором все более возрастающий государственный аппарат служит человеку, обществу, а не самому себе и не какой-либо элитарной группе.

При всех национальных отличиях основными функциями омбудсмена являются:

1) содействие в восстановлении нарушенных органами государственной власти прав граждан;

2) содействие эффективной работе государственной власти;

3) функция посредника между обществом и властью;

4) функция внесудебного разбирательства22.

"Роль омбудсмена защищать людей от нарушения их прав, злоупотребления властью, ошибок, халатности, несправедливых решений и плохого управления, для того чтобы усовершенствовать публичную администрацию и сделать правительственные действия более открытыми, а правительство и его служащих - более ответственными перед обществом" - так определяется смысл института в материалах Международного института омбудсмена. Омбудсмен принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действием (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер, в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению23. Юридическая сила решений омбудсмена основывается не на законе, а на убедительности его доводов и его способности завоевывать доверие государственных органов, прессы. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмена, а важнейший способ воздействия на органы власти со стороны омбудсмена - предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмена. Эффективность усилий омбудсмена во многом определяется тем, что чиновник боится попасть в его ежегодный доклад, и уже это само по себе заставляет его прислушиваться к рекомендациям омбудсмена.

Важной функцией института омбудсмена стала функция посредника. Институт омбудсмена становится своеобразным "дружелюбным интерфейсом" государственного механизма. Эта функция получила отражение в названии омбудсмена во Франции - институт Медиатора (посредника).

Институт омбудсмена берет на себя также функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя своей деятельностью своеобразный "туннельный эффект" в условиях все усложняющейся и все более дорогой судебной власти. Анализ происходящих в мире интеграционных процессов приводит к выводу, что необходим конкретный внутригосударственный механизм осуществления международно-правовых стандартов и норм в сфере прав человека24. В отличие от других институтов защиты гражданских прав и свобод, омбудсмен является важнейшей частью такого механизма, поскольку может руководствоваться не только правовыми нормами и принципами, но и действовать, исходя из моральных соображений и идеалов справедливости.

Можно выделить следующие основные принципы деятельности омбудсмена:

1) независимость омбудсмена;

2) принцип статуса органа государственной власти;

3) доступность омбудсмена;

4) беспристрастность, честность и справедливость омбудсмена.

Критериями, характеризующими принцип независимости омбудсмена, являются: провозглашение принципа независимости омбудсмена в законодательстве зарубежных стран; связь с парламентом и другими органами власти; срок полномочий и порядок освобождения от должности; ограничения для лиц, занимающих должности омбудсмена; иммунитет омбудсмена; материально-техническая и финансовая независимость.

Современные принципы деятельности омбудсмена содержатся в проекте Декларации европейских омбудсменов, разработчиком которого стал Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Ее принятие поддержали участники международной конференции в Дубровнике (Хорватия) под председательством Верховного Комиссара ООН по правам человека Мэри Робинсон в октябре 2001 г.

Декларация предусматривает возможность совместных действий омбудсменов в соответствии с Конституцией и законами государств, международными договорами в целях обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения публичными властями, предоставления всем и каждому возможностей защиты от произвола и бюрократии, в интересах построения гражданского общества. Принимая во внимание появление новых вызовов демократии, верховенству закона, правам и свободам человека, включая международный терроризм, угрозы среде обитания, глобальную информатизацию, омбудсмены должны еще больше развивать сотрудничество и взаимодействие на многосторонней основе.

Принципы, заложенные в Декларации, позволят омбудсменам действовать сообща и оперативно в области защиты прав и свобод человека и гражданина, работать с перспективой, предвидеть и предотвращать проблемы, создающие угрозы правам и свободам людей.

Омбудсмен защищает и те права, которые не получили конституционного или законодательного закрепления. Для омбудсмена не существует внешних, заранее заданных приоритетов: он полагается на собственный практический опыт деятельности в качестве защитника гражданских прав и свобод и демонстрирует саморегулирующие возможности гражданского общества. Сила института заключается в том, что он воплощает в себе социальную власть общества. Даже лингвистическое значение термина "омбудсмен" (власть, авторитет) отражает общую тенденцию усиления влияния гражданского общества на государственный механизм.

Деятельность омбудсмена основывается на принципах, которые имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц.

Как отмечает А.Ю. Сунгуров, с позиции общества институт омбудсмена будет иметь хорошие перспективы развития, если он будет:

- обеспечивать более систематическое расследование;

- слушая проблемы людей, предлагать способы их лучшего обслуживания властью;

- направлять авторов жалоб к нужным им адресатам;

- развивать сотрудничество с другими правозащитными структурами;

- проводить больше консультаций с экспертами.

Этот же автор, с позицией которого мы согласны, вполне обоснованно полагает, что институт омбудсмена будет иметь хорошие перспективы для развития, с позиции (публичной, просвещенной) власти, если он будет:

- помогать создавать внутренние системы контроля качества;

- играть роль медиатора не только власти и общества, но и между департаментами власти;

- повышать качество с помощью инновационных подходов;

- давать хорошее образование чиновникам (в том числе и личным примером, примером деятельности своего офиса);

- усиливать влияние этического фактора в деятельности государственной власти25.

Таким образом, омбудсмен, или уполномоченный по правам человека, - это институт и государственный правозащитный орган, осуществляющий свою деятельность в целях соблюдения прав и свобод индивида при его взаимоотношениях с государством, который должен способствовать совершенствованию отдельно взятого человека и гармонизации общественных отношений26.

Глава II. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Ивановской области

2.1. Назначение на должность, освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарат

В Российской Федерации согласно статье 8 Федерального Конституционного закона об «Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Между тем в зарубежных государствах омбудсмен назначается (избирается) абсолютным большинством голосов депутатов нижней палаты (парламента), что демонстрирует высокую степень политического согласия при назначении омбудсмена.27

Способ выдвижения кандидатур на должность Уполномоченного в России характеризуется множественностью субъектов выдвижения. Предложения о кандидатах могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думы в течение месяца до окончания сроков полномочий предыдущего Уполномоченного (ст. 7).

Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного, выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой предстоящей деятельности.28 Далее в список для тайного голосования включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если кандидатура на должность Уполномоченного отклоняется палатой, то эта же или новая кандидатура может быть предложена для нового рассмотрения. В случае же, если в Государственную Думу было внесено более одной кандидатуры и в результате тайного голосования ни одна из них не набрала необходимого числа голосов, могут быть предложены для нового рассмотрения те же или новые кандидатуры (ст.157).

Государственная Дума принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность сроком на 5 лет, и одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность более чем на два срока подряд.

После того как будут оглашены результаты голосования, председательствующий на заседании Государственной Думы объявляет о времени принесения присяги. Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги. Принесение присяги удостоверяется подписью Уполномоченного. Текст присяги хранится в Государственной Думе.

Как уже было сказано, решение о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного также принимает Государственная Дума. Согласно п.1 ст.13 ФКЗ «Об уполномоченном…» Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях:

1) нарушения требований ст.11 (т.е. он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели; Уполномоченный обязан прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, не позднее 14 дней со дня вступления в должность).

2) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного.

Процедура отставки Уполномоченного по правам человека: этапы, сроки, инициаторы возбуждения вопроса об отставке, роль комитетов Государственной Думы в этом процессе не получила регламентации в Законе.

В п.2 ст.13 указанного закона не установлен механизм прекращения полномочий омбудсмена Государственной Думой в случае неспособности его по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени исполнять свои обязанности. Не регламентирован вопрос о представлении заключения государственной медицинской комиссии, назначенной Государственной Думой в целях оценки состояния здоровья Уполномоченного29.

Закон не указывает в качестве основания прекращения полномочий российского омбудсмена утрату доверия Государственной Думы. Нарушение Уполномоченным присяги также не является основанием отстранения его от должности, что как считает Л.В. Бойцова, может стимулировать безответственное отношение Уполномоченного к своим обязанностям.

В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего.

Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат, который осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.

Законодательно закреплен статус Уполномоченного и его рабочего аппарата как государственного органа с правом юридического лица, имеющего расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации.

Структура рабочего аппарата, а также положение о нем утверждается лично Уполномоченным, который осуществляет непосредственное руководство его деятельностью.

Уполномоченный устанавливает также численность и штатное расписание своего рабочего аппарата исходя из сметы расходов. Осуществляя управленческие функции внутри своего аппарата, Уполномоченный имеет права издавать распоряжения.

Уполномоченный и его рабочий аппарат находятся на бюджетном финансировании. Выделяемые для этих целей средства предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете. Смету расходов самостоятельно разрабатывает и исполняет Уполномоченный. Законодательством РФ устанавливается порядок финансовой отчетности Уполномоченного.

Имущество, которое необходимо Уполномоченному и его рабочему аппарату для реализации, закрепленных функций, находится в их оперативном управлении и является государственной собственностью.

Уполномоченный для осуществления своей компетенции должен быть обеспечен необходимыми документами, информационными и справочными материалами, принятыми или официально распространяемые всеми государственными органами, общественными объединениями и др.

Материальные гарантии независимости Уполномоченного предусмотрены законами и иными нормативными правовыми актами РФ идентичны тем, которые распространяются на должностных лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации. Эти гарантии связаны с оплатой труда, медицинским обслуживанием, социальным обеспечением и др.

Статус сотрудников рабочего аппарата Уполномоченного, а именно: его права, обязанности, ответственность, гарантии, льготы, условия прохождения ими государственной службы определяются федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами о федеральной государственной службе, а также законодательством РФ о труде.

При Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина.

Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета.

В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата.

Уполномоченный самостоятельно разрабатывает и исполняет свою смету расходов.

Финансовая отчетность предоставляется Уполномоченным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Имущество, необходимое Уполномоченному и его рабочему аппарату для осуществления их деятельности, находится в их оперативном управлении и является государственной собственностью. Уполномоченный обеспечивается документами, принятыми палатами Федерального Собрания Российской Федерации, документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, иными государственными органами, общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.

2.2. Права и обязанности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Уполномоченный призван способствовать "восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты".

Хотя Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал свои претензии к ним в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. И хотя заключения омбудсмена носят рекомендательный характер (т.е. чиновники не обязаны им следовать), во всех странах мира, где действует омбудсмен, считается неэтичным игнорировать его рекомендации. Все страны, вводившие институт омбудсмена, заметили, что, как бы ни улучшались традиционные системы, институт Уполномоченного был и остается необходимым дополнительным средством контроля, у него есть своя ниша, реальное пространство действия. Уполномоченный гарантирует помощь беспристрастного и квалифицированного института, который действует неформально, безотлагательно и бесплатно, без привлечения адвоката и проведения состязательного процесса.

Российский омбудсмен не связан строгими обязательными процедурными правилами при осуществлении своих функций: он обладает широкими полномочиями в отношении используемых методов, способов расследования. Уполномоченный не ограничивается защитой прав и свобод, только закрепленных в Конституции РФ, поскольку ориентируется в своей деятельности также и на международные правовые стандарты.

Институт омбудсмена является своеобразным связующим мостом между властью и обществом, поскольку он разрешает конфликты государственных и индивидуальных интересов. Дублирующее звено мониторинга прав человека в виде омбудсмена улавливает ошибки и вскрывает несправедливости управления, оставшиеся вне поля зрения иных обеспечивающих соблюдение прав органов.

В то же время Уполномоченный не претендует на то, чтобы заменить собой традиционные органы и механизмы контроля. Его работа направлена на то, чтобы критически сотрудничать с администрацией, а не публично конфликтовать с ней в расчете на дешевый "пиаровский" эффект. В своей деятельности он прилагает усилия для осуществления посреднической деятельности между властью и гражданами. Институт Уполномоченного - это демократический институт народа, укрепляющий правовое государство. Омбудсмен должен противостоять не правовому государству, а попыткам подорвать или исказить его правовой характер.

С другой стороны, государственный правозащитник ни в коем случае не должен превратиться в декоративный придаток чиновничьего аппарата. Специфика положения омбудсмена по отношению к органам власти такова, что его работа заключается в исследовании и исправлении недостатков государственной и правовой системы.

Формальные рычаги воздействия Уполномоченного на ситуацию с соблюдением прав человека весьма ограниченны. У него нет исполнительной власти, чтобы заставить чиновников повиноваться; он не судья, который может вынести приговор или обязательное для всех решение; у него нет права законодательной инициативы (хотя это право ему и обществу в целом не помешало бы). В своей работе Уполномоченный опирается на общественное мнение, потому что он защищает законные права граждан. А для этого общество должно быть информировано о работе омбудсмена. Исходя из этого, одним из основополагающих моментов в деятельности Уполномоченного является его сотрудничество со средствами массовой информации. С одной стороны, СМИ, распространяя его выступления и инициативы, могут формировать тем самым общественное мнение, с другой - они служат незаменимым источником информации для самого Уполномоченного о нарушениях прав человека в стране. Вот почему еще одним необходимым условием эффективной работы омбудсмена является свобода слова. Без свободных СМИ он не сможет узнать об истинном положении дел в сфере соблюдения прав человека. Не менее важной задачей омбудсмена является правовое просвещение и разъяснительная работа по всем вопросам прав человека, формам и методам их защиты.

Конечно, отстаивание прав требует определенного гражданского мужества и вносит свои коррективы в размеренную жизнь, но, как гласит народная мудрость, мертвая рыба плывет по течению, а живая - против течения. Зачастую права человека нарушаются, потому что о своих правах люди попросту мало осведомлены. Учить правам и обязанностям гражданина надо уже с детства. Поэтому необходимо включить в обязательную школьную программу преподавание конституционных прав и свобод либо в рамках обществознания, либо отдельным предметом. Это может быть существенным подспорьем в деле воспитания правового сознания.

В настоящее время Уполномоченный, осуществляя в пределах своей компетенции тесное взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, со средствами массовой информации, неправительственными правозащитными организациями и всем обществом в целом, уделяет особое внимание следующим областям деятельности:

- рассмотрению жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятию мер по их восстановлению;

- анализу законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовке рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

- развитию международного сотрудничества в области прав человека;

- правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, формам и методам их защиты;

- подготовке ежегодных докладов о своей деятельности и направлению их Президенту РФ, в Совет Федерации РФ и Государственную Думу РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и генеральному прокурору РФ;

- выступлениям с докладами на заседаниях Государственной Думы РФ в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

- направлению в Государственную Думу РФ специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

- обращениям в Государственную Думу РФ с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участию в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

- обращениям в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан;

- принятию по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

- анализу правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработке предложений по ее совершенствованию;

- информированию органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;

- направлению государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Согласно п. п. 1, 2 ст. 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", по окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации.

Кроме того, по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан Уполномоченный может направлять в Государственную Думу РФ специальные доклады. В специальных докладах обобщаются типичные и носящие массовый характер нарушения прав граждан, отражается деятельность федерального Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав, предлагаются законодательные, экономические, организационные, воспитательные и иные меры для искоренения этих негативных явлений. В соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", с местной конституцией (уставом), законом в субъектах Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является их исключительной компетенцией. Только они вправе принимать решение по этому вопросу.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан и действует, получил признание Европейского сообщества и продолжает совершенствовать свою деятельность.

Сегодняшние попытки превратить Россию в правовое государство не на словах, а на деле стали закономерным итогом предпринимавшихся из века в век, из поколения в поколение героических усилий по обузданию самовластия и тоталитаризма, а значит, и расширению прав человека.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод, что институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, несмотря на свою молодость, укоренился на российской почве. Он нужен как людям, так и власти. Без постоянного диалога власти и народа в России невозможно выполнить задачу построения демократического государства, в котором соблюдение прав и свобод человека было бы священной обязанностью государственных органов и государства в целом30.

2.3. Деятельность Уполномоченного по правам человека по рассмотрению жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятию мер по их восстановлению

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан РФ, а также обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.

Подобное правило существует в Новой Зеландии, Польше, Швеции и других странах. Вместе с тем, например, в Польше к нему могут обращаться политические, кооперативные, общественные организации, представители органов местного самоуправления.

Граждане обращаются к Уполномоченному в случае неудовлетворения административным решением, порядком его применения или поведения должностного лица и в других случаях, когда нарушаются права заявителя органом государственной власти или чиновником.

В 2011 году к уполномоченному по правам человека поступило 54336 индивидуальных и коллективных обращений граждан, писем из государственных органов и общественных организаций. В приемной уполномоченного зарегистрировано 1449 жалоб и обращений, доставленными заявителями лично. Подавляющее большинство 98,3 поступило от граждан РФ, остальные из-за рубежа.

В целях ограждения Уполномоченного от тех обращений, которые могут быть и должны быть рассмотрены в других инстанциях, так как институт Уполномоченного не стремится заменить, вытеснить уже существующие каналы обжалования, а является важным дополнением к тем способам защиты прав граждан, которые сложились и функционируют в рамках российской правовой системы, законодатель счел нужным конкретизировать порядок обращения к Уполномоченному с жалобой.

В этой связи закреплено правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих только после того как гражданин обжаловал решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.

Законодатель устанавливает некоторые изъятия из сферы компетенции Уполномоченного, в соответствии с которыми Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

Гражданин может обращаться со своей жалобой, как к уполномоченному субъекта, так и к Уполномоченному на федеральном уровне. Если гражданин в начале обратился со своей жалобой к Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ – это не является причиной для отказа в принятии жалобы по аналогичной проблеме Уполномоченным по правам человека в РФ.

В большинстве стран мира законодательством устанавливается определенный срок, в течение которого гражданин может подать жалобу омбудсмену. Так, например, в Новой Зеландии он равняется 12 месяцам, в Швеции – 2 годам с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и т.д.

Российский Закон устанавливает общее правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод гражданина или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении.

Введение такого срока не означает, что в случае его истечения Уполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может уже принять жалобу к своему рассмотрению.

Компетенция Уполномоченного распространяется на жалобы граждан, находящихся в местах принудительного содержания, например, в тюрьмах, камерах предварительного заключения, колониях и т.п. Администрация мест принудительного содержания обязана отправлять Уполномоченному обращения к нему лиц, содержащихся в этих местах в четко определенный период времени, который равен 24 часам с момента поступления в администрацию обращения. Администрация не имеет право вскрывать эти письма, либо иным образом подвергать их просмотру.

Уполномоченный наделен свободным усмотрением при решении вопроса, начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательство предоставляет Уполномоченному четыре возможности.

Во-первых, он может принять жалобу к своему рассмотрению, если ранее заявитель обжаловал решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в судебном либо административном порядке, но остался недоволен решением, принятым по его жалобе. Кроме того, Уполномоченный принимает жалобу, если она подана ему не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

Во-вторых, Уполномоченный имеет право не принимать жалобу, сославшись на ст. 16 Закона, а разъяснить заявителю, куда ему следует обратиться в первую очередь для защиты своих прав и свобод.

В-третьих, Уполномоченный в случае необходимости имеет право сам передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу.

В-четвертых, Уполномоченный имеет право, основываясь на чч. 1, 2 ст. 16, ст. 17 Закона отказать в принятии к своему рассмотрению жалобы.

Уполномоченный обязан в течение десяти дней уведомить заявителя о своем решении. Если Уполномоченный принимает жалобу к своему рассмотрению, то он обязан также проинформировать об этом соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются.

Важным фактором поддержания авторитета Уполномоченного является то обстоятельство, что отказ в принятии им жалобы обжалованию не подлежит.

Уполномоченный осуществляет защиту прав граждан не только на основании фактов изложенных в жалобе, т.е. в связи с поступившим обращением гражданина, но он может начать производство и по своей инициативе в случаях получения информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, в случаях, имеющих особое общественное значение либо когда необходимо защищать интересы лиц, которые не в состоянии самостоятельно использовать правовые средства защиты (например, престарелые, больные, несовершеннолетние и т.д.). В этих ситуациях Уполномоченный обладает правом принимать в пределах своей компетенции соответствующие меры, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Для правильного и объективного рассмотрения жалоб граждан Закон наделяет Уполномоченного правом обращаться к компетентным государственным органам или должностным лицам за помощью в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению.

Важной гарантией объективности осуществления проверочных действий является запрет на проведение их тем органам (должностным лицам), чьи решения или действия (бездействие) обжалуются.

Уполномоченный наделен широкими полномочиями при проведении проверочных действий. В соответствии с Законом он имеет право посещать любые органы государственной власти, органы системы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения. Никто не должен препятствовать Уполномоченному в осуществлении его права. Более того, Уполномоченный может присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

От всех перечисленных выше структур, а также от их должностных лиц и государственных служащих он имеет право запрашивать и получать необходимые для объективного рассмотрения жалобы сведения, документы, материалы, объяснения должностных лиц и государственных служащих (кроме судей) по тем вопросам, которые подлежат выяснению в ходе рассмотрения жалобы.

Уполномоченный может проводить проверочные действия как самостоятельно, так и совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами, государственными служащими. Он наделен правом поручать компетентным государственным учреждениям в случае необходимости проведение экспертизы и на основе ее результатов подготовку заключений по тем вопросам, которые необходимо выяснить в ходе работы с жалобой.

С учетом широкой компетенции Уполномоченного к его правам относится также ознакомление с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушения, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу. Кроме того, он может знакомиться с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

При осуществлении своих полномочий, Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема всеми руководителями и другими должностными лицами всех структур, которые расположены на территории РФ. К ним законодатель относит: органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителей общественных объединений, лиц начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрации мест принудительного содержания.

В ходе рассмотрения жалоб граждан Уполномоченный имеет право запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности сведения, документы, материалы, необходимые для рассмотрения жалобы либо факта нарушения прав и свобод человека и гражданина. Соответствующие структуры обязаны предоставлять Уполномоченному нужные сведения. Однако информация, составляющая государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну должна предоставляться в соответствии с законодательством РФ, так, например, Законом РФ от 21 июля 1993 г. №5485-1 “О государственной тайне”31.

Если Уполномоченного привлекают для дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с выполнением им своих обязанностей по защите прав и законных интересов граждан, он вправе отказаться от дачи таких показаний.

В обязанность Уполномоченного входит предоставление возможности государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, высказать свое мнение по поводу всех обстоятельств дела, дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом. Таким образом, Уполномоченный использует в своей работе принцип “audi partem” – недопустимость принимать во внимание объяснения только одной стороны, т.е. чтобы объективно разобраться в деле, необходимо выслушать обе заинтересованные стороны.

В том случае, когда в ходе рассмотрения жалобы заявителя, Уполномоченный установит факты нарушения прав и свобод граждан он обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он обнаружит нарушение прав и свобод граждан свое заключение. Эта обязанность сохраняется за Уполномоченным также в том случае, когда он начинает производство по своей инициативе в соответствии со ст. 21 Закона об Уполномоченном.

В заключении Уполномоченный формулирует свои рекомендации, предлагает способы и меры, необходимые для восстановления нарушенных прав и свобод граждан.

Важным фактором соблюдения прав граждан является то, что Закон запрещает Уполномоченному разглашать сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия, которые стали ему известны в процессе рассмотрения жалобы, а также придавать огласке материалы, полученные при рассмотрении жалобы до окончательного ее разрешения.

Уполномоченный наделен широкими полномочиями по защите прав граждан. В случае необходимости он может обратиться в судебные органы с заявлением в защиту прав гражданина; лично или через своего представителя участвовать в судебном процессе; он может обратиться в различные государственные органы по поводу возбуждения дисциплинарного, административного, уголовного производства в отношении тех должностных лиц, в чьих действиях (бездействии), решениях усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в суд или органы прокуратуры с ходатайством о проведении проверки вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обратиться в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Эффективным способом содействия Уполномоченного приведению федерального законодательства о правах человека в соответствие с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права являются его обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобами на нарушение конституционных прав человека законом, примененным в конкретном деле.

Уполномоченный обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с предложением выступить в качестве субъекта права законодательной инициативы по внесению соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Поскольку конституционное судопроизводства должно отвечать демократическим принципам и целям правосудия по защите прав человека от неконституционных решений органов законодательной власти, представляется, что процедура допустимости обжалования в установленном порядке названных решений Конституционного Суда Российской Федерации предоставит дополнительные гарантии судебной защиты прав человека и обеспечит тем самым доступ к конституционному правосудию.

Для придания гласности заключению, принятому Уполномоченным в ходе рассмотрения жалобы либо факта нарушения прав и свобод гражданина, Уполномоченный вправе опубликовать его в средствах массовой информации.

Соответствующие печатные издания обязаны опубликовать заключения и другие документы, представленные Уполномоченным. Однако эта обязанность вменяется только тем периодическим печатным изданиям, которые финансируются либо полностью, либо частично за счет бюджетных средств, а также тем, в которых одним из учредителей являются государственные структуры: государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации.

На основе изучения и анализа различных материалов и информации, поступившей по поводу нарушения прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный направляет свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам; обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями по совершенствованию законодательства, затрагивающего права и свободы человека и гражданина.

В результате рассмотрения жалоб граждан, а также при получении иным путем информации о грубых или массовых нарушениях прав и свобод граждан Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом, т.е. довести до сведения депутатов факты нарушений.

Кроме этого Уполномоченный имеет право обратиться к депутатам Государственной Думы с предложением создать специальную парламентскую комиссию по изучению и расследованию фактов нарушений прав и свобод граждан, провести по этим вопросам парламентские слушания. Уполномоченный вправе лично участвовать в работе этой комиссии, а также парламентских слушаниях либо направить туда своего представителя.

Законодательство РФ предусматривает юридическую ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного. В соответствии со ст.17.2 КоАП РФ32 вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека с целью повлиять на его решения влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей, воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в иной форме влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.

Значительное место в деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому просвещению в сфере прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам разъясняются те формы защиты, которые они могут использовать, в частности, в какие административные, судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридические консультации. Уполномоченный оказывает консультационную помощь гражданам, желающим реализовать свое конституционное право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский Суд, Комитет ООН по правам человека и другие).

2.4. Компетенция Уполномоченного по правам человека в Ивановской области

В соответствии с Законом Ивановской области «Об Уполномоченом по правам человека в Ивановской области» на Уполномоченного возложены следующие задачи и функции в сфере обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Ивановской области, в частности:

– участие в совершенствовании законодательства Ивановской области;

– развитие межрегионального и международного сотрудничества;

– содействие правовому просвещению граждан;

– рассмотрение жалоб, проведение личного приема граждан;

– сбор, изучение и анализ информации по вопросам обеспечения

защиты прав и свобод человека и гражданина;

– осуществление взаимодействия с общественными организация-

ми;

– привлечение экспертов и специалистов;

– содействие в координации деятельности органов власти и местного самоуправления и т.д.

Основной миссией Уполномоченного является обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Ивановской области. Обращения к Уполномоченному33.

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, не отменяет и не влечет за собой пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Уполномоченный действует в пределах компетенции, установленной Законом, и не вправе принимать решения, отнесенные к компетенции государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц. В целях выполнения основных задач Уполномоченный:

1) осуществляет прием граждан, рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающие права и свободы человека и гражданина, а также иные обращения, касающиеся нарушения прав и свобод человека и гражданина;

2) проверяет самостоятельно или совместно с государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами сообщения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) разъясняет гражданам формы и способы защиты своих прав;

4) вправе принимать в пределах своей компетенции меры по урегулированию споров между гражданами, а также их законными представителями, с одной стороны, государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, действия которых обжалуются, - с другой;

5) направляет в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод человека и гражданина, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению указанных прав и свобод и предотвращению подобных нарушений;

6) информирует правоохранительные органы и их должностных лиц о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

7) вносит в государственные органы, органы местного самоуправления предложения о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

8) вправе принимать участие в разработке нормативных правовых актов Ивановской области, затрагивающих права и свободы человека и гражданина;

9) вправе присутствовать на заседаниях Ивановской областной Думы, Правительства Ивановской области, а также органов местного самоуправления в случаях рассмотрения ими вопросов в области защиты прав и свобод человека и гражданина;

10) осуществляет сбор, изучение и анализ информации, содержащейся в материалах, получаемых от государственных органов, органов местного самоуправления, по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также в обращениях граждан, общественных и иных некоммерческих организаций и в сообщениях средств массовой информации по указанным вопросам;

11) вносит на рассмотрение Ивановской областной Думы, Губернатора Ивановской области и Правительства Ивановской области вопросы о нарушении прав и свобод человека и гражданина, а также представляет заключения и предложения по указанным вопросам;

12) направляет в государственные органы, органы местного самоуправления обращения о привлечении к ответственности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод человека и гражданина;

13 –т.д34.

Должностные лица государственных органов обязаны в двухнедельный срок бесплатно предоставлять сведения, материалы и документы по запросам Уполномоченного, необходимые для осуществления его полномочий. Предоставление Уполномоченному информации, составляющей государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, осуществляется в соответствии с законодательством.

Заключения и рекомендации Уполномоченного направляются в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления, их должностным лицам, руководителям организаций Ивановской области, в компетенцию которых входит решение вопросов защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, руководители организаций, получившие заключения, рекомендации и другие обращения Уполномоченного, обязаны рассмотреть их в двухнедельный срок и уведомить Уполномоченного о принятых мерах в письменной форме. В случае если рекомендации Уполномоченного не выполнены, в ответе должно содержаться обоснование причин их невыполнения.

В деятельности уполномоченного по правам человека в Ивановской области большое значение имеют соглашения о сотрудничестве и взаимопомощи, заключаемые Уполномоченным с различными органами государственной власти. Например, Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина между следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации по Ивановской области и Уполномоченным по правам человека в Ивановской области . Предметом настоящего соглашения является организация взаимодействия сторон по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, выявление и устранение и предупреждения их нарушений.

Так же можно назвать: Соглашение о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина с прокуратурой Ивановской области, соглашение о взаимодействии по повышению правовой, социальной грамотности населения Ивановской области с Ивановским областным объединением организаций профсоюзов, соглашение о взаимодействии в вопросах защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации с Избирательно комиссией Ивановской области, т.д.

Аппарат Уполномоченного по правам человека в Ивановской области занимается не только конкретными ситуациями нарушения прав и свобод человека, но и ведет регулярные выездные приемы граждан в общественных приемных в городах и районах края, занимается правовым просвещением населения в области прав человека.

Реальную помощь в мониторинге нарушений прав и свобод человека оказывают многочисленные правозащитные организации. Иными способами оперативно оценить конкретную ситуацию Уполномоченный зачастую просто не располагает. Во многих случаях именно неправительственные правозащитные организации выступают инициаторами расследований, предпринимаемых Уполномоченным, ставят общие вопросы теории и практики защиты прав человека, на которые он пытается дать ответ с позиций одного из конституционных институтов государства.

Особенно плодотворным в 2006 году было взаимодействие Уполномоченного с такими неправительственными организациями, как Московская Хельсинкская группа, Правозащитный центр "Мемориал", Фонд "Социальное партнерство", Фонд "Демос", Независимый экспертно-правовой совет, Всероссийская коалиция общественных организаций "За демократическую альтернативную гражданскую службу", Форум переселенческих организаций и многие другие.

Таким образом, должность Уполномоченного по правам человека в ивановской области введена Законом Ивановской области от 08.12.2010 г. № 140-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Ивановской области» по инициативе Губернатора Ивановской области Михаила Александровича Меня. В настоящее время указанную должность занимает А.Ю. Кабанов. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Ивановской области, а также общепризнанными принципами международного права. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен государственным органам и должностным лицам.

  1.  
    1. 2.5. Коллегиальные органы при Уполномоченном по правам человека в Ивановской области

В целях усиления гарантий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также содействия развитию институтов гражданского общества на территории Ивановской области на основании распоряжения Губернатора Ивановской области от 06.05.2011 № 105-р была создана Комиссия по развитию гражданского общества и правам человека при Губернаторе Ивановской области.

Комиссия по развитию гражданского общества и правам человека при Губернаторе Ивановской области (далее - Комиссия) является консультативным органом при Губернаторе Ивановской области, образованным в целях обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Губернатора Ивановской области о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества в Ивановской области, подготовки предложений Губернатору Ивановской области по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии.

Комиссия в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Ивановской области и иными правовыми актами Ивановской области, а также настоящим Положением.

Комиссия в своей деятельности подотчетна Губернатору Ивановской области.35

Основными задачами Комиссии являются:

- оказание содействия Губернатору Ивановской области в создании условий для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Ивановской области и контроля за их соблюдением;

- содействие процессам гуманизации общества, подготовка предложений Губернатору Ивановской области по развитию указанных процессов;

- систематическое информирование Губернатора Ивановской области о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории Ивановской области;

- подготовка предложений Губернатору Ивановской области по созданию благоприятных условий для развития институтов гражданского общества, в том числе путем передачи отдельных функций органов государственной власти Ивановской области институтам гражданского общества;

- организация проведения экспертизы проектов законов Ивановской области, находящихся на рассмотрении в Ивановской областной Думе, для определения их соответствия целям развития гражданского общества, защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка по результатам экспертизы соответствующих предложений Губернатору Ивановской области;

- подготовка предложений Губернатору Ивановской области по вопросам взаимодействия с правозащитными общественными объединениями и иными структурами гражданского общества;

- подготовка предложений Губернатору Ивановской области по вопросам становления институтов гражданского общества в Ивановской области, расширения взаимодействия между общественными и государственными институтами, а также разработки технологий учета общественных инициатив при формировании государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Губернатору Ивановской области;

- участие в укреплении международного сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- содействие правовому просвещению жителей Ивановской области;

- анализ обращений физических и юридических лиц, содержащих информацию о проблемах в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- рассмотрение иных вопросов, относящихся к компетенции Комиссии.

Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в Ивановской области сформирован в соответствии с частью 3 статьи 16 Закона Ивановской области от 08.12.2010 № 140-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Ивановской области» на основании приказа Уполномоченного по правам человека в Ивановской области № 1 от 05.07.2011.

Глава III. Правовые проблемы развития института омбудсмена как органа государственной защиты прав человека в Российской Федерации

Становление правовых институтов, традиционных для зарубежных государств, в России всегда сопровождается появлением новых особенностей, отражающих традиции и условия возникновения этого института. Конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам человека является новым для России: он не имеет аналогов в тысячелетней истории нашей страны, хотя в мировой истории он уже известен давно36. Учреждение этого института как государственного правозащитного органа знаменует важный этап, на котором защита прав человека формулируется как задача Российского государства.

Ныне действующий институт российского омбудсмена приобрел независимость от всех ветвей власти в сложной политической борьбе, что, естественно, породило множество правовых пробелов в установлении его статуса. Демократические преобразования в России, новые социально-экономические процессы и реформирование российской государственности показывают пути совершенствования института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. В этих целях важен системно-правовой анализ как сущности явления, так и имеющихся пробелов правового регулирования.

1. Требует всестороннего обсуждения и правовой оценки проблема разрозненности системы института уполномоченных по правам человека. На основании п. "в" ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав человека и гражданина относятся к исключительному ведению Российской Федерации; повторно (в п. "б" ст. 72 Конституции РФ) защита прав человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это доказывает необходимость осуществления функции защиты прав человека федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации совместно. Применительно к рассматриваемой системе в законодательстве отсутствуют нормы, закрепляющие какие-либо правовые связи между федеральным Уполномоченным и уполномоченными в субъектах Федерации, роль федеральных органов в формировании системы в целом. Безусловно, практика работы подсказала формы такой взаимосвязи, которые успешно реализуются посредством координации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, обеспечивая деловое взаимовыгодное сотрудничество. Однако конституционные требования ставят вопрос о правовом регулировании системы уполномоченных как единого механизма, функционирующего в целях защиты прав и свобод личности. Необходим поиск таких правовых регуляторов, которые "цементировали" бы в единую систему разрозненных федерального и региональных омбудсменов, определяя рамки их самостоятельности.

2. Правовая основа деятельности региональных омбудсменов далека от совершенства. Во-первых, Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" лишь в п. 1 ст. 5 впервые установил, что Конституцией (уставом) и законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, и тем самым предусмотрел право (а не обязанность) субъекта Федерации учреждать данный институт. Сегодня создание системы региональных уполномоченных - это в подавляющем большинстве случаев результат добровольного выбора региональных властей, что порождает существенное снижение возможности защиты прав человека (например, в Сахалинской области).

Во-вторых, конституционные требования обусловливают необходимость принятия единообразных законов, гарантирующих региональным уполномоченным основу их юридического статуса. Единственным законом, который унифицирует деятельность уполномоченных по правам человека, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"37, что не весьма корректно, так как должность уполномоченного не подпадает под употребляемое понятие "должностное лицо"38. Такое положение приводит к невозможности эффективно выполнять многоаспектные функции уполномоченных.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, многие ученые и региональные омбудсмены неоднократно указывали на необходимость разработки проекта федерального закона, регулирующего деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Уполномоченный обратился к Президенту Российской Федерации с предложением о внесении соответствующих изменений в действующий Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Всестороннее обсуждение данного законопроекта39, в том числе поддержка законодательными (представительными) органами государственной власти в субъектах Федерации (так называемая консолидированная инициатива), возможно, активизировало бы процесс обсуждения данного проекта в Государственной Думе и его принятие. Необходим унифицированный подход к закреплению правового статуса, компетенции, гарантий деятельности Уполномоченного по правам человека в конституциях (уставах) субъектов РФ.

3. Проблемно участие уполномоченных в законотворческом процессе. Правовое регулирование невозможно без законодательных инициатив, идеи которых возникают в результате рассмотрении жалоб граждан в субъектах Федерации. В некоторых субъектах уполномоченные по правам человека наделены правом законодательной инициативы (Московская область, Санкт-Петербург, Саратов). В большинстве субъектов за уполномоченными закреплено лишь право обращаться с предложениями по совершенствованию законодательства к субъектам права законодательной инициативы (Липецкая и Воронежская области, Ставропольский край и т.д.), и даже Уполномоченный в Российской Федерации не имеет права участвовать в федеральном законотворческом процессе, что, конечно, нельзя признать позитивным явлением в деле обеспечения гарантий прав человека. Для повышения эффективности взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и представительных (законодательных) органов субъекта Российской Федерации следует на уровне закона закрепить за ними право законодательной инициативы.

4. Неясны юридические последствия по результатам рассмотрения дел, связанных с нарушениями прав человека.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ вправе: принять и направить органу или должностному лицу, в действиях которого он усматривает нарушения прав человека, свое решение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных нарушений. Однако последствия данного решения в законодательстве не установлены. В некоторых субъектах законодательно установлено право внесения в компетентные органы представления о возбуждении административного производства в отношении должностного лица, в действиях которого усматриваются нарушения прав человека; однако это распространяется исключительно на органы субъекта Федерации. Обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органов и должностных лиц, а также предпринять иные действия в пределах своей компетенции, направленные на устранение нарушений законности, региональный омбудсмен не вправе.

5. Много неразрешенных вопросов возникает в процессе взаимодействия региональных омбудсменов и федеральных органов государственной власти, поскольку в субъектах Российской Федерации наибольшее количество жалоб граждан приходится на долю федеральных органов. Для эффективной реализации своих полномочий по восстановлению нарушенных прав граждан уполномоченному необходимо исполнять возложенные на него функции совместно с государственными, общественными и другими структурами. Однако именно этот аспект деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации является наименее урегулированным. До законодательного решения проблемы взаимодействия уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, их территориальными органами в субъектах Федерации наиболее приемлемым и эффективным с точки зрения практической реализации представляется осуществление названного взаимодействия в форме заключения двусторонних соглашений (договоров) о сотрудничестве, информационном обмене и т.п.40.

Субъекты таких соглашений на добровольных началах предусматривают объединение усилий по обеспечению и соблюдению прав и свобод человека, усилению информационного взаимодействия, совершенствованию законодательства в различных сферах. В рамках соглашений возможно проведение совместных проверок по фактам нарушений прав и свобод граждан, принятие мер дисциплинарного характера к виновным должностным лицам и др.

Итог работы - ежегодные доклады уполномоченных также по-разному воспринимаются региональными парламентами: в результате их обсуждения должны приниматься постановления, предусматривающие обязанность органов власти принимать меры по устранению выявленных в докладе нарушений прав человека, но это бывает далеко не всегда.

Совершенствование системы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах Федерации - объективная необходимость, позволяющая осуществлять независимый специализированный контроль государства за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц в сфере защиты прав и свобод человека на современном уровне развития государственных институтов. Провозглашение полной независимости в работе уполномоченных не должно оставаться декларацией, а требует корректировки федерального и регионального законодательства41.

Заключение

В заключение проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Конституционное введение института Уполномоченного по правам человека в России явилось важным шагом в развитии демократических процессов, направленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. За период своего существования институт Уполномоченного по правам человека обрел свое законодательное закрепления, законодателями были определены процедуры назначения и освобождения от должности, сформулирована компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а самими уполномоченными была проделана существенная работа по восстановлению нарушенных прав и свобод.

2. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступает в качестве непосредственного представителя государства в общении с населением, в том числе с представителями его самых малообеспеченных слоев. Занимаясь решением проблемных ситуаций, Уполномоченный тем самым способствует укреплению авторитета государственной власти.

3. Основным содержанием деятельности уполномоченного является рассмотрение жалоб граждан и реагирование на них. Кроме того Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации реагирует на случаи грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступает с ежегодным докладом Совету Федерации и Государственной Думе, а по вопросам грубых или массовых нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина – со специальными докладами. По ходу своей деятельности Уполномоченный по правам человека взаимодействует с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах Российской Федерации. Серьезным упущением законодателя по вопросу компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является отсутствие у него права законодательно инициативы.

4. Однако ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы полезно внести в Конституцию РФ соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путем отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека. Это значительно усилило бы его позиции в Российской Федерации.

5. Статус уполномоченного по правам человека в Ивановской области закреплен в Законе Ивановской области от 08.12.2010 N 140-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Ивановской области". Должность Уполномоченного по правам человека в Ивановской области (далее также – Уполномоченный) является государственной должностью Ивановской области, учрежденной в соответствии Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Уставом Ивановской области в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Ивановской области, их соблюдения и уважения органами государственной власти Ивановской области, иными государственными органами Ивановской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области и должностными лицами.

6. Совершенствование системы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах Федерации - объективная необходимость, позволяющая осуществлять независимый специализированный контроль государства за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц в сфере защиты прав и свобод человека на современном уровне развития государственных институтов. Провозглашение полной независимости в работе уполномоченных не должно оставаться декларацией, а требует корректировки федерального и регионального законодательства.

Список нормативно – правовых актов и специальной литературы

Нормативно - правовые акты

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета, №7, 21.01.2009.

  2. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.

  3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 30.12. 2012) // Собрание законодательства РФ, 2002, №1 (часть 1), Ст. 1.

  4. Федеральный закон от 2.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.07.2010, с изм. от 18.07.2012) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Российская газета, №95, 05.05.2006.

  5. Закон РФ от 21.07.1993 №5485-1 “О государственной тайне” (ред. от 08.11.2011) // Собрание законодательства РФ, 1997, №46, Ст. 4673.

  6. Указ Президента Российской Федерации от 6.11.2004 N 1417 (ред. от. 01.02.2011) "О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 46 (ч. II). Ст. 4511.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.02.2009 N 1729-5 ГД "О назначении Лукина Владимира Петровича на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 23.02.2009, N 8, ст. 922.
  1. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 №2134-II ГД (ред. от 14.11.2012) «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Ведомости ФС РФ, 1994, №3, Ст. 160.

  2. Закон Ивановской области от 08.12.2010 N 140-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Ивановской области"// Собрание законодательства Ивановской области, 21.12.2010, N 49(518).

  3. Закон Ивановской области от 18.02.2009 N 20-ОЗ (ред. от 26.06.2012) "Устав Ивановской области" // "Собрание законодательства Ивановской области", 06.03.2009, N 7(427).

  4. Распоряжение Губернатора Ивановской области от 06.05.2011 N 105-р "О комиссии по развитию гражданского общества и правам человека при Губернаторе Ивановской области" // Электронный ресурс. URL: http://www.ombudsmanivanovo.ru/agencies/exp_council/

Специальная литература
  1. Байкин И.М. Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 11. С. 63 - 66.

  2. Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в РФ // Журнал российского права. – 2007. – №7. – С. 14-20.

Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М., 2009.- 142 с.
  1. Бойцова Л.В. Настоящее и будущее российского омбудсмена // Юридический мир. - 2003. - №3. - С.22-30.

  2. Вагизов Р.Г. Внутригосударственный механизм осуществления международных стандартов и норм в сфере гражданских и политических прав человека (Российская Федерация и Республика Татарстан): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 1998. - 20 с.

  3. Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. - 2008. - N 11. - С. 43-45.

  4. Доклад о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Ивановской области и деятельности Уполномоченного по правам человека в Ивановской области в 2011 году. – Иваново: ОАО «Издательство «Иваново», 2012. – 16 с.

  5. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год"//"Российская газета", N 68, 17.04.2009

  6. Зражевская Т.Д. Правовые проблемы развития института омбудсмена как органа государственной защиты прав человека в Российской Федерации // Омбудсмен: государство и защита прав человека. 2012. N 1. С. 13 - 16.

  7. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учеб. пособие / Под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб., 2003. - С. 24 - 25.

Интервью с В.П. Лукиным о проблемах защиты прав личности // Российская газета. – 2010. – 3 ноября.
  1. История становления института Уполномоченного в Ивановской области // Электронный ресурс. URL: http://www.ombudsmanivanovo.ru/representative/history_representative/

  2. Калашников С.В. Применение общепризнанных принципов и норм в сфере защиты прав человека в России: вопросы теории и практики / под ред. Д.С. Велиевой. - М.: ДМК Пресс, 2010. - 162 с.

Козлов Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник, 3-е издание, переработанное и дополненное). - М. : Юристъ, 2009- 321 с.
  1. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. - 1999. - N 9. - С. 21-30.

  2. Комкова Г.Н., Лукашова Н.Ф. Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления // Омбудсмен: государство и защита прав человека. 2012. N 1. С. 53 - 58.

  3. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Рук. авт. кол. С.М. Шахрай. - М., 1995. - С. 141 - 142.

  4. Корабельникова Ю.Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007.- 20 с.

  5. Лагун И.В., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" (постатейный) / под ред. Е.Г. Маркеловой // Документ не опубликован. СПС КонсультантПлюс. 2010.

  6. Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Московский журнал международного права. - 2000. - N 1. Январь-март. - С. 129.

Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. – 200 с.
  1. Лукашева Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... кандидата юридических наук. - Саратов, 2011. - 20 с.

  2. Лукин В.П. Роль и значение института омбудсмена в деле защиты прав человека (на примере Российской Федерации) // История государства и права. - 2009. - N 22. - С. 2 - 5.

  3. Матвеев С.Н. Конституционно (уставно-)-правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н. - Казань, 2004. - 120 с.

  4. Медведев Д.А. Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета, 2008, 6 ноября.

  5. Международная и внутригосударственная защита прав человека: учебник / А.Х. Абашидзе, З.Г. Алиев, К.Ф. Амиров и др.; под ред. Р.М. Валеева. - М.: Статут, 2011. - 830 с.

  6. Мелик-Дадаев И.А. Институт омбудсмена (история, основные функции и особенности деятельности в Скандинавских странах) // Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в Скандинавских странах. - 1986. - N 94. - С. 96-110.

  7. Миронов О.О. Уполномочен защищать // Человек и закон. 2001. N 2.

  8. Общая теория прав человека / Рук. авт. кол. и отв. ред. Е.А. Лукашева. - М.: НОРМА, 1996. - С. 369-400.

Османов Т.С. Имеет ли право обратиться в суд надзорной инстанции Уполномоченный по правам человека // Юрист. - 2009. - N 6. - С. 45-50.
  1. Права человека. История, теория и практика / Под ред. Б. Назарова. М.: РУССЛИТ, 1995. - 200с.

  2. Пустынцев Б. Региональный омбудсмен или еще один депутат? // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен. - С. 194-200.

  3. Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб., 1999. - С. 198-210.

  4. Середа Е.В. Проблемы становления института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации // Омбудсмен: государство и защита прав человека. - 2012. - N 1. - С. 37 - 42.

  5. Синцов Г.В. Институт Уполномоченного по правам человека в механизме противодействия коррупции // Юридический мир. - 2012. - N 3. - С. 30 - 33.

  6. Синцов Г.В. Основания освобождения от должности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (на примере Приволжского федерального округа) // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - N 1. - С. 18 - 22.

  7. Сниткова А.Л. Определения Конституционного Суда Российской Федерации в деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: конфликт интересов // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - N 14. - С. 23 - 27.

  8. Тамбовцев В.В. К вопросу о создании в Российской Федерации единой системы государственной защиты прав человека // Омбудсмен: государство и защита прав человека. - 2012. - N 1. - С. 16 - 21.

  9. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. - М., 1997. - 400 с.

  10. Хайрова Г.С. Право на эффективные средства правовой защиты: соотношение международно-правовой и внутригосударственной регламентации. - М.: Юрлитинформ, 2010. - 300 с.

Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. – 2005. – №6. – С. 23-30. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан. - М.: Институт государства и права РАН. Серия Новое в юридической науке и практике. 2008.- 254 с.
  1. Цалиев А.М. Конституционные суды и уполномоченные по правам человека: общие задачи, проблемы образования и взаимодействия // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - N 4. - С. 9 - 12.

Червонюк В.И. Конституционное право России .- М.: ЮРИСТЪ, 2010.- 480 с.
  1. Чиркин В.Е. Государство и общество // Гражданин и право. - 2007. - N 4. - С. 5-15.

  2. Чуксина В. Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран // Арбитражный и гражданский процесс. - 2009. - N 2. - С. 54-55.

  3. Чуксина В.В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Сайт Верховного Суда РФ: http:// ww.advocate-realty.ru/ press/ unitpress/ ?id=413357.

  4. Юсубов Э.С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - N 9. - С. 36 - 40.

Правоприменительная практика
  1. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2007 г. N 74-Г07-16 // Документ не опубликован. СПС "КонсультантПлюс".

  2. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2008 г. N 1-Г08-57 // Документ не опубликован. СПС "КонсультантПлюс".

1 Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в РФ // Журнал российского права. – 2007. – №7. – С. 14.

2 Интернет-конференция Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина “Состояние российского законодательства в области прав человека и гражданина” // Документ не опубликован. СПС Гарант.

3 Медведев Д.А. Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Россйская газета, 2008, 6 ноября.

4 Парижские принципы - принцип независимости; принцип соответствия целей и полномочий; принцип сотрудничества со всеми органами власти и общественными организациями; принцип доступности для всех слоев населения и др. - представляют собой правовые основы создания и эффективного функционирования внесудебных правозащитных институтов (национальных учреждений).

5 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета, №7, 21.01.2009.

6 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.

7 Указ Президента Российской Федерации от 6.11.2004 N 1417 (ред. от. 01.02.2011) "О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 46 (ч. II). Ст. 4511.

8 Чуксина В. Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран // Арбитражный и гражданский процесс. - 2009. - N 2. - С. 54-55.

9 История становления института Уполномоченного в Ивановской области // Электронный ресурс. URL: http://www.ombudsmanivanovo.ru/representative/history_representative/

10 Закон Ивановской области от 08.12.2010 N 140-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Ивановской области"// Собрание законодательства Ивановской области, 21.12.2010, N 49(518).

11 Закон Ивановской области от 18.02.2009 N 20-ОЗ "Устав Ивановской области" (ред. от 26.06.2012)// "Собрание законодательства Ивановской области", 06.03.2009, N 7(427).

12 Чиркин В.Е. Государство и общество // Гражданин и право. - 2007. - N 4. - С. 5.

13 Общая теория прав человека / Рук. авт. кол. и отв. ред. Е.А. Лукашева. - М.: НОРМА, 1996. - С. 369.

14 Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. - 1999. - N 9. - С. 21.

15 Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Московский журнал международного права. - 2000. - N 1. Январь-март. - С. 129.

16 Мелик-Дадаев И.А. Институт омбудсмена (история, основные функции и особенности деятельности в Скандинавских странах) // Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в Скандинавских странах. - 1986. - N 94. - С. 96.

17 Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Рук. авт. кол. С.М. Шахрай. - М., 1995. - С. 141 - 142.

18 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. - М., 1997. - С. 287.

19 См.: Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб., 1999. - С. 198. Также см.: Матвеев С.Н. Конституционно (уставно-)-правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н. - Казань, 2004. - 120 с.

20 См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учеб. пособие / Под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб., 2003. - С. 24 - 25.

21 См.: Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб., 1999. - С. 198.

22 См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. - С. 29.

23 Пустынцев Б. Региональный омбудсмен или еще один депутат? // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен. - С. 194.

24 Вагизов Р.Г. Внутригосударственный механизм осуществления международных стандартов и норм в сфере гражданских и политических прав человека (Российская Федерация и Республика Татарстан): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 1998. - С. 2.

25 См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. С. 35.

26 Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. - 2008. - N 11. - С. 43-45.

27 Бойцова Л.В. Настоящее и будущее российского омбудсмена // Юридический мир. - 2003. - №3. - С.22.

28 Постановление Государственной думы Федерального собрания от 22.01.1998 №2134-II ГД (ред. от 14.11.2012) «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Ведомости ФС РФ, 1994, №3, Ст. 160.

29 Бойцова Л.В. Указ. соч. С. 22.

30 Лукин В.П. Роль и значение института омбудсмена в деле защиты прав человека (на примере Российской Федерации) // История государства и права. - 2009. - N 22. - С. 2 - 5.

31 Закон РФ от 21.07.1993 №5485-1 “О государственной тайне” (ред. от 08.11.2011) // Собрание законодательства РФ, 1997, №46, Ст. 4673.

32 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 30.12. 2012) // Собрание законодательства РФ, 2002, №1 (часть 1), Ст. 1.

33 Доклад о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Ивановской области и деятельности Уполномоченного по правам человека в Ивановской области в 2011 году. – Иваново: ОАО «Издательство «Иваново», 2012. – С. 5

34 Закон Ивановской области от 08.12.2010 N 140-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Ивановской области"// "Собрание законодательства Ивановской области", 21.12.2010, N 49(518).

35 Распоряжение Губернатора Ивановской области от 06.05.2011 N 105-р "О комиссии по развитию гражданского общества и правам человека при Губернаторе Ивановской области" // Электронный ресурс. URL: http://www.ombudsmanivanovo.ru/agencies/exp_council/

36 В классическом виде институт омбудсмена - так называют уполномоченных по правам человека в Европе и в мире - был создан в 1809 г. в Швеции.

37 Федеральный закон от 2.05.2006 N 59-ФЗ ( ред. от 27.07.2010, с изм. от 18.07.2012) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Российская газета, №95, 05.05.2006.

38 См.: Определения Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2007 г. N 74-Г07-16 и от 27 августа 2008 г. N 1-Г08-57.

39 Кроме названного, в литературе обсуждаются проекты с наименованиями: "Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ", "Об общих принципах организации уполномоченных по правам человека в субъекте Российской Федерации" и др.

40 Лукашева Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... кандидата юридических наук. - Саратов, 2011. - С. 8 - 9.

41 Зражевская Т.Д. Правовые проблемы развития института омбудсмена как органа государственной защиты прав человека в Российской Федерации // Омбудсмен: государство и защита прав человека. 2012. N 1. С. 13 - 16.

Просмотров работы: 41361