V Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум - 2013

Согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав человека находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

С учетом указанных конституционных требований государственная защита прав человека, гарантированная каждому частью 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации, должна совместно осуществляться и регулироваться государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации. В действительности, однако, государственная защита прав человека осуществляется Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации самостоятельно, независимо от действующих изолированно от него уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; федеральный закон, обеспечивающий их совместную деятельность и разделение полномочий, до настоящего времени не издан.

Создавшееся положение, сохраняющееся с 1997 г., когда был издан Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и на основании его статьи 5 началось принятие законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, не только противоречит конституционным основам федерализма, но и негативно отражается на эффективности государственной защиты прав человека, координации взаимодействия федерального и региональных уполномоченных по правам человека в контроле за их признанием и соблюдением, обеспечении безопасности личности от посягательств на ее достоинство и независимость.

В этих условиях создание единой системы совместной государственной защиты прав человека является не только необходимым с учетом федеративного государственного устройства Российской Федерации, но и целесообразным с точки зрения обеспечения согласованных и скоординированных действий федерального и региональных уполномоченных по правам человека по ее осуществлению, а также единства форм и методов выявления и устранения ими нарушений прав человека, разграничения их должностных полномочий.

В этой связи следует выразить признательность за организованное в 2009 г. Советом Федерации (как палатой Федерального Собрания Российской Федерации, обеспечивающей единство интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) конструктивное обсуждение руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации подготовленного Рабочим аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации законопроекта о внесении соответствующих изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

Поступившие аналитические материалы свидетельствуют, что большинство руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целом концепцию законопроекта поддержали, высказав полезные критические замечания по отдельным его положениям.

Вместе с тем имеющиеся противники законопроекта, направленного на создание единой системы совместной государственной защиты прав человека, полагают, что правовые основания для его принятия якобы отсутствуют по следующим обстоятельствам:

- учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его деятельность не могут регулироваться федеральным конституционным законом;

- единая система государственной защиты прав человека не предусмотрена Конституцией Российской Федерации;

- создание единой системы государственной защиты прав человека предполагает ее финансирование из федерального бюджета, а не из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- единство государственной защиты прав человека обеспечивается учреждением должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, наделенного полномочиями по рассмотрению жалоб заявителей независимо от места их проживания, в связи с чем учреждение должности уполномоченного по правам человека в каждом субъекте Российской Федерации не вызывается необходимостью;

- обязанность учреждения должности уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации нарушает их самостоятельность в формировании своей системы государственных органов и расходовании ими средств соответствующих бюджетов;

- предоставление Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации права на внесение кандидатуры на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации нарушает компетенцию независимых органов государственной власти субъектов Российской Федерации в самостоятельном решении ими кадровых вопросов;

- возможность направления Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации жалоб в соответствии с предоставленными им полномочиями для проведения проверки способствует бюрократизации правозащитной деятельности.

В связи с наличием указанных и некоторых иных критических замечаний, часть из которых носит не правовой, а эмоциональный характер, следует отметить их несоответствие Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству, из-за чего они не могут быть приняты во внимание по следующим основаниям.

В целях реализации указанных конституционных требований упомянутым законопроектом предусматривается исключение из Федерального конституционного закона от N 1-ФКЗ его статьи 5 с дополнением главы, регулирующей компетенцию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по обеспечению им единства государственной защиты прав человека с включением в указанную деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, порядок назначения на должность и освобождения от должности которых, а также их полномочия должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации, принимаемым в соответствии с федеральным законом.

Формальное исключение статьи 5 из Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ, как не соответствующей Конституции Российской Федерации, ликвидирует правовую основу для деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и поставит под сомнение легитимность названного государственно-правового института, сформированного уже в 64 из 83 субъектов Российской Федерации.

В настоящее время законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая законы, регулирующие деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, неправомерно руководствуются положениями Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ, что порождает наделение их полномочиями, предоставленными исключительно Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (в том числе процессуальными правами в уголовном и гражданском судопроизводстве и правом на обращение к федеральным органам государственной власти и их территориальным органам в субъектах Российской Федерации), что закономерно подвергается опротестованию органами прокуратуры Российской Федерации.

Обеспечение совместного осуществления государственной защиты прав человека не предполагает при этом формирования административной вертикали, так как трудовые отношения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации отсутствуют; их правозащитная деятельность объединяется общностью стоящих перед ними задач, а не служебной подчиненностью, предполагающей безусловное выполнение поручений вышестоящего должностного лица.

В связи с этим финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его рабочего аппарата, а также уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и их аппаратов должно осуществляться из различных источников, т.е. соответственного из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предлагаемая система деловых, а не служебных взаимоотношений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации является аналогичной механизмам, предусмотренным пунктами 8 и 14 статьи 20, пунктами 9 и 12 статьи 21, пунктами 5, 9 и 10 статьи 23 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Утверждение, что из-за наличия должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, деятельность которого распространяется на всю территорию Российской Федерации, отсутствует необходимость в учреждении должности уполномоченного по правам человека в каждом субъекте Российской Федерации, не только противоречит упомянутым международным рекомендациям, но и означает фактически необходимость ликвидации всех региональных и муниципальных органов власти в Российской Федерации.

Предоставление Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации права направлять уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации жалобы, относящиеся к их компетенции, предполагает, что полномочия между ними будут разграничены федеральным законом и они могут иметь свою независимую от него сферу правозащитной деятельности по рассмотрению обращений граждан (жалобы на решения и действия (бездействие) органов муниципальной и региональной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти).

Не является эффективным средством объединения усилий по осуществлению государственной защиты прав человека и проведение в настоящее время Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации координационных совещаний с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, поскольку участие в них является добровольным и не влечет для участников никаких правовых и организационных последствий.

Необходимость законодательной, а не договорной координации правозащитной (некадровой, организационной, управленческой) деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации обусловлена единством их совместных целей, эффективностью объединения усилий в повсеместной и единообразной реализации полномочий по обеспечению безопасности граждан от нарушений их прав и свобод.

Вместе с тем, принимая во внимание, что должность уполномоченного по правам человека учреждена в большинстве субъектов Российской Федерации и указанный процесс продолжается наряду с учреждением должности уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, время решения вопроса об их совместной деятельности с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации при осуществлении государственного строительства и обеспечении эффективности механизмов защиты прав человека настало.

В связи с этим представляется, что необходимые конституционные основания для внесения обсуждавшегося и доработанного законопроекта в Государственную Думу одним из субъектов права законодательной инициативы имеются, а высказанные возражения свидетельствуют лишь о допустимых при этом различиях во мнениях.

Код для цитирования: Скопировать